2017年9月30日，陕西省安康市紫阳县人民政府办公室印发了《紫阳县农村集体产权制度改革试点工作方案》，以下是文件内容全文。

紫阳县农村集体产权制度改革试点工作方案

为进一步深化农村改革，创新农村集体经济组织管理体制和运行机制，增加农民财产性收入，促进农村经济社会持续健康发展，根据《中共陕西省委、陕西省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》(陕发〔2017〕5号)、《中共安康市委、安康市人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（安发〔2017〕11号）等文件精神,结合我县实际，制定本试点工作方案。

一、主要内容和改革重点

（一）主要内容。农村集体产权制度改革是在盘活农村集体资产的基础上，通过构建集体经济治理体系，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制。农村集体资产包括农民集体所有的土地、林地、荒山、滩涂、水域等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。这三类资产是农村集体经济组织成员的主要财产，是农业农村发展的重要物质基础。通过农村集体产权制度改革，完善农村基本经营制度，明晰农村集体产权归属，发展多种形式的股份合作，增强集体经济发展活力，增加农民财产性收入，引领农民逐步实现共同富裕。

（二）改革重点。对农村集体土地等资源性资产通过确权登记颁证，将集体资源性资产确权到户，明晰所有权，保护承包权，放活经营权；对集体公益设施等非经营性资产通过建立健全统一的运行管护制度，加强监督管理；对农村集体经营性资产要针对产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题，着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革，通过“资产变股权、农民变股东”，让农民成为直接受益者。农村集体经营性资产股份制改革是农村集体产权制度改革的重点。

二、指导思想和基本原则

（一）指导思想。以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，积极探索集体经济新的实现形式和运行机制，不断激发农业农村发展活力，为促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，推进城乡协调发展提供支撑和保障。

（二）基本原则。农村集体产权制度改革关系农民群众切身利益，必须把握正确改革方向，要把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，进一步明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，促进集体经济发展和农民持续增收。必须坚守法律政策底线，坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。必须尊重农民群众意愿，充分发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。必须分类有序推进改革，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切；坚持问题导向，确定改革的突破口和优先序，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破。必须坚持党的领导，坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，通过“资源变资产、资产变股权、农民变股东”，真正让农民成为改革的参与者和受益者，逐步实现共同富裕。

三、总体目标和进度要求

（一）总体目标。重点围绕农村集体资产清产核资、集体经营性资产股份改革、农村产权交易平台建设和发展农村集体经济等改革任务，科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，大力发展多种形式的股份经济合作社，建立健全符合市场经济要求的集体经济运行机制，落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村产权制度，不断解放发展农村生产力，激活农村“沉睡”资源，促进集体资产保值增值，增强农村集体经济发展活力，增加农民财产性收入，增添农业农村发展新动能。

(二)进度要求。2017年重点选择蒿坪镇王家河村、高桥镇裴坝村、焕古镇东红村、界岭镇斑桃村4个村作为农村集体产权制度改革试点村，年底前全面完成全县4个农村集体产权制度改革试点村和17个农村“三变”改革试点村的村集体资产清产核资，同步推进农村集体经济组织成员身份界定、集体经营性资产股份改革、建立健全农村集体资产管理制度和监管机制等工作，2018年基本完成所有村集体资产清产核资工作。从2018年开始扩大集体产权制度改革试点，逐步全面铺开，力争2020年底全面完成改革任务。

四、实施步骤和主要工作

（一）安排部署阶段（2017年4月—2017年9月）

1.成立组织机构。成立由县委分管领导任组长，县政府分管副县长为副组长，相关部门为成员的县农村集体产权制度改革试点工作领导小组，领导小组办公室设在县农林科技局（以下简称县农村集体产权制度改革办），具体负责日常工作。试点镇要成立以党委书记为组长的农村集体产权制度改革试点工作领导小组，试点村要成立村党支部书记为组长的农村集体产权制度改革试点工作小组，具体承担宣传发动、清产核资、成员界定、股权量化、股份改革等工作任务。

2.制定配套文件。根据国家法律法规和有关政策精神，县农村集体产权制度改革办陆续制定出台《紫阳县农村集体资产清产核资工作方案》《紫阳县农村集体资产管理办法》《紫阳县农村集体经济组织成员资格认定暂行办法 》《紫阳县农村集体资产股权量化暂行办法》等配套文件，确保改革工作有章可循、有序推进。试点镇村要结合实际情况和群众意愿，制定农村集体产权制度改革实施方案。试点村实施方案经村民代表会议讨论同意后，报镇人民政府备案。

3.搞好宣传动员。各镇安排部署农村集体产权制度改革试点工作，及时将改革精神和改革政策传达到村组。通过进村入户走访，召开村组会、党员会议及村民小组座谈会、村民代表会议等形式，确保政策要义准确无误传达到干部群众，统一广大干部群众的思想认识，调动参与改革的热情和积极性。

4.开展业务培训。县农村集体产权制度改革办适时组织开展对镇村组工作人员的培训，提升推进清产核资、成员界定、股权量化、股份合作社组建等业务工作能力和政策水平。

（二）组织实施阶段（2017年10月—2018年7月）

1.资产清产核资。按照农业部《农村集体资产清产核资所有权界定暂行办法》及《乡（镇）村集体经济组织清产核资办法》等有关规定，结合中省精神，县农村集体产权制度改革办制定出台《紫阳县农村集体资产清产核资工作方案》，各镇成立清产核资小组，对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。在清产核资中，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成违法犯罪的移交司法机关依法追究当事人的法律责任。清产核资结果要向全体村民公示，并经村民大会或者代表大会确认。公示和确认无异议后，报镇人民政府及县农林科技局备案。在开展清产核资时，要严格资产分类，明确经营性资产，为折股量化打好基础。清产核资结束后，分类建立集体经营性资产、非经营性资产和资源型资产台账，制定出台《紫阳县农村集体资产管理办法》，健全集体资产登记、保管、使用、处置等管理制度。

2.进行确权登记。县级有关部门统筹考虑集体经济形成历史和发展现实，依据职能对农村集体资产合理界定产权归属，进行确权登记，宜村则村，宜组则组，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；属于村民小组农民集体所有的，由该村民小组代表集体行使所有权；属于镇农民集体所有的，由镇集体经济组织代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村（组），应建立健全农村集体经济组织，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。

3.成员资格认定。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，在综合考虑村民户籍关系、土地承包关系、居住状况以及义务履行等情况基础上，结合现有法律法规和县情村情，县农村集体产权制度改革办制定《紫阳县农村集体经济组织成员资格认定指导意见》和《紫阳县农村集体经济组织成员资格认定暂行办法》，做好农村集体经济组织成员身份确认工作。改革试点中，可采取“两划定”“五取得”“三保留”“五丧失”的认定标准和“六步三榜”操作流程进行确员。“两划定”就是划定开始计算和截止计算两个基本时间点。“五取得”即：原始取得（在实行农村家庭联产承包责任制时，依法享有土地承包经营权、且户籍关系至今仍保留在本村的农村居民），婚姻取得（与本集体经济组织原始成员合法结婚的妇女、入赘男及其衍生子女，且户口在本村的农村居民），收养取得（本集体经济组织成员收养的子女且户口在本村的农村居民），移民取得（因国家建设或其他政策性原因，将户籍迁入本村的农村居民），申请取得（前面四个取得以外的农村居民，户籍已迁入本村，并在本村拥有合法自主产权住房的农村居民）。“三保留”即：原籍在本集体经济组织的现役士兵、大中专院校在校学生、服刑人员；长期外出下落不明被注销户籍后，本人又回归原籍，且其他地方无户籍的人员;符合法律、法规、规章等规定的其他人员。“五丧失”即：死亡或被依法宣告死亡的；户口迁出本村，且不符合保留成员资格规定的；户口在本村，但已依法或申请取得其他集体经济组织成员资格的；已成为国家财政供养人员的；以书面形式自愿申请放弃集体经济组织成员资格的。“六步三榜”操作流程即:成立机构，健全组织;宣传动员，业务培训;初始登记，一榜公示;复核调查，二榜公示;民主决议，三榜公示;整理资料，归档备案。认定过程中要把握好政策界限，如遇其他特殊情况，则由村民代表大会民主决定。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，兼顾各类成员群体的利益，特别注重保护妇女、儿童合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。各试点村要成立由村组干部、村民代表组成界定小组，制定村组认定办法，通过全体村民（代表）大会讨论后，以现有户籍在册人口为基础，填写《人口调查登记表》，以村民小组为单位编印成册，经核对无误后由户主签字确认。认真做好户籍不在册对象的调查登记，切实掌握人口变动情况。三榜公示后，编制集体经济组织成员名册，报镇人民政府及县农林科技局备案。

4.资产资源量化。在充分考虑本集体经济组织成员利益和集体经济收入构成等基础上，合理确定农村集体经营性资产股份改革股权分配对象、量化方式、配置比例和时间节点，并严格依照法律政策，实行民主决策，张榜公示，经2/3以上成员同意后实施。各镇在折股量化中要坚持村集体资产所有权不变原则，量化后的资产所有权仍属股份经济合作社集体所有。要充分调查研究，坚持从实际出发，采取“一村一策”的办法, 因地制宜，分类指导。要充分发挥农民的主体作用，尊重农民群众意愿，坚持阳光操作、规范运行，对集体经营性资产一次性全部折股量化到人，以户为单位发放股权证书，作为其占有集体资产股份、参与决策管理、享有收益的有效凭证；对资源性资产除依法实行家庭承包经营的耕地外，其余的将土地面积或实物量化记录在股权中，明确股权，获得收益后按股分红；对非经营性资产（公益性资产），登记产权（权属、名称等），原则上不进行折股量化，制定管护措施和正常运行管理办法，确保其正常运行和发挥效益。各镇组成由村组干部、村民代表参与的股权设置小组，通过全体村民（代表）大会讨论并制定股权设置方案。股权设置原则上只设个人股，不设集体股，实行一人一股制，分户不增、并户不减、增人不增、减人不减，配置到人。鼓励试点村在充分尊重群众意愿前提下创新股权设置办法。试点村组根据股权设置方案规定，计算股份数量，编制股东清册，张榜公示无异议后建立股东清册台账，报镇人民政府、县农林科技局备案。资产量化、股权设置具体工作流程参照《紫阳县农村集体资产股权量化暂行办法》执行。

5.开展股份改革。折股量化工作结束后，各镇要及时开展股份制改革，有集体统一经营资产的村组，要建立健全农村集体经济组织（农村集体经济组织统称为农村股份经济合作社），承担起农村集体资产管理、运营和维护的职能。依据有关法律和政策，召开股东大会，审议通过股份经济合作社章程，选举产生股东代表、理事会、监事会，建立组织机构、健全权力架构、理顺议事程序、明确股东权益、完善股权管理等制度，确保股份经济合作社正常运行。要建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，出具股权证书。要健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。新成立的农村股份经济合作社注册登记后，在村党支部的领导和村委会的支持下，行使集体资产所有权管理；在工商部门注册登记后，办理银行开户等相关手续，开展经营管理活动。

6.股权运营管理。农民持有的集体资产股份可以继承，有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。股权流转限定在本集体经济组织内部进行，原则上单个家庭持股比例不得超过集体经济组织总股数的10%。有关部门要研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法，指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法。农村集体经济组织重大投资决策、经营方针、年初预算、年度计划及执行情况，须经股东（代表）大会讨论决定。农村股份经济合作社在进行资产经营时要以集体资产的安全和保值增值为前提，可选择合适的市场主体形式。集体土地被征占补偿收益、开发收益、发包、租赁等收入都要纳入集体收入实行按股分红。农村集体经济组织年度收益分配要依据当年经营收益情况，合理确定分配方案，扣除运行费用和公共服务开支后，按一定比例提取公积金、公益金后，再按其成员拥有股权比例进行分配，实行同股同利。坚持效益决定分配原则，无效益不分配，严禁举债分配；年度收益较少，经股东大会讨论通过，当年可不分配，收益结转下年。年度分配方案需经股东（股东代表）大会讨论通过。建立健全农村集体资产信息化管理平台（三资管理信息平台），将集体资产股份的登记、变更、交易以及成员名册、资产管理等纳入农村集体“三资”信息化监管平台管理，实行定期公开。农村股份合作社要严格按照财政部颁发的《村集体经济组织会计制度》和《农村集体资金资产资源管理办法》，规范管理。年度财务预决算和收支分配方案，必须经股东大会审议通过。必须自觉接受各级经管部门的指导和监督。各镇财审计所要履行工作职能，每年开展一次农村股份经济合作社的审计工作，及时发现和纠正管理过程中的矛盾和问题，保障农民对集体经济活动民主管理权及成员合法权益。

7.规范流转交易。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度。以家庭承包方式承包的集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织等发包方书面备案。依托县政务服务中心、县公共资源交易中心，建立健全农村产权交易平台，提供信息发布、价值评估、产权交易、法律咨询、抵押融资等综合性服务，引导农村各类综合产权流转、租赁、入股、股权等规范交易。2018年完成县农村产权交易中心建设，根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，制定产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，加强农村产权流转交易服务和监督管理。

8.发展集体经济。支持鼓励农村集体经济组织利用未承包到户的集体“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目。支持农村集体经济组织为农户、家庭农场、合作社等各类农业经营主体提供产前产中产后服务，延伸农业产业链，实现一二三产业融合发展。鼓励集体经济组织利用本地生态环境、人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游。鼓励集体经济组织租赁经营闲置办公用房、学校、仓库等不动产，依法依规开发利用集体经营性建设用地等土地，量力而行发展集体经济。鼓励集体经济组织以集体资产资源参股经营稳健的农民合作社和工商企业。探索深度贫困地区将财政补助资金形成的资产折股量化为集体和农民持有的股份，建立股权扶贫机制。

（三）总结验收阶段（2018年8月—10月）

1.档案整理。各镇要指导试点村对改革过程中形成的有关文件、决议、表册等重要纸质、影像资料同步进行整理归档，装订成册后报县农村产权制度改革办备案。

2.总结验收。试点改革工作完成后，各镇对农村集体产权制度改革试点工作进行自查和初验，县农村集体产权制度改革办组织相关部门对试点工作进行检查验收。

五、组织领导和保障措施

（一）强化组织领导，加强部门协作。建立县督导落实、镇组织实施、村具体操作、部门协调配合、工作组驻村包抓的工作机制，确保全县农村集体产权制度改革试点工作顺利进行。县农村集体产权制度改革办要发挥组织协调作用，细化各项改革任务，制定分工实施方案，加强督导检查，及时研究解决改革中遇到的重大问题。县发改、财政、民政、审计、监察、国土、水利等有关部门要按职责抓好改革任务落实，把握政策规定，加强调查研究和工作指导，形成推动合力。各镇要把农村产权制度改革作为全面深化改革的一项重点，工作中既要把握政策规定，又要大胆探索创新，解决好改革中遇到的各种问题，及时总结经验。

（二）强化政策支持，加强资金保障。在农村集体产权制度改革中，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。县财政局要保障农村集体产权制度改革工作经费，确保县镇村开展好宣传培训、印制资料、证书印制等工作。县发改局、财政局、农林科技局等相关部门要加强和省市有关部门的联系，积极争取农村集体产权改革和农村集体经济发展项目资金，不断壮大农村集体经济组织经济存量，促进农村集体经济发展。

（三）强化宣传培训，加强指导服务。县农村集体产权制度改革办要组织开展农村改革政策和业务培训，为改革有序推进奠定基础。各镇要以镇村组干部为重点，强化培训工作，确保改革精神和改革政策进村入户。县农经站和其他相关农村集体资产管理部门要加强对试点工作的具体业务指导，积极主动帮助基层解决改革发展中的困难和问题，确保试点工作稳步推进。宣传部门要充分利用广播、微信、网络等媒体，加强宣传力度，广泛宣传改革经验。

（四）强化监督检查，加强工作考核。县考评办要将此项工作列为追赶超越季度考核点评，纳入年度目标考核内容，制定完善考核办法，加强日常督促检查，及时发现并解决改革工作中出现的问题，不断提高农村集体产权制度改革工作成效和社会满意度，确保改革工作扎实有序开展。

（五）强化工作纪律，加强责任追究。加强对农村集体产权制度改革全过程的监督检查，特别是加强对清产核资、成员及产权界定、股份量化等重要环节的指导和监管，防止任何单位或个人利用改革之机低价变卖、转移财产、挥霍浪费等造成集体资产流失。严肃纠正和查处改革中弄虚作假、敷衍了事、侵害集体经济组织及其成员权益等违纪违规行为。对因在改革过程中不民主、不公开、不透明引发群众集体上访等社会矛盾的，除追究具体责任人的责任外，还将追究上一级有关责任人责任。要正确处理村党组织、村委会、村集体经济组织三者之间的关系，确保改革工作平稳、有序推进，按期完成改革目标任务。

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