中共商洛市委商洛市人民政府关于印发《稳步推进农村集体产权制度改革实施方案》的通知

2017年8月15日

为全面贯彻落实《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）和《中共陕西省委、陕西省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（陕发〔2017〕5号）精神，积极推进我市农村集体产权制度改革工作，结合我市实际，提出以下实施方案。

一、指导思想、基本原则和目标任务

（一）指导思想

认真贯彻落实中共中央、国务院和省委、省政府关于农村集体产权制度改革的决策部署，全面明晰农村集体产权归属，稳步推进集体经营性资产改革，发展多种形式的股份合作，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，推进城乡协调发展。

（二）基本原则

———严格依法稳步推进。坚持农民集体所有不动摇，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府领导作用，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

———尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

———分类有序渐进实施。根据集体资产不同类型和不同条件确定改革任务，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切；坚持问题导向，确定改革的突破口和优先序，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破。

(三)目标任务

通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；管好用好集体经济，建立符合社会主义市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体经济资产保值增值；落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

二、实施内容

（一）全面开展农村集体资产清产核资

1.开展集体资产清产核资。一是对集体所有的土地等资源性资产、集体统一经营的经营性资产、集体用于公共服务的非经营性资产进行全面清查，摸清集体家底。重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔；涉及违纪的，移交纪检监察机关处理；违反法律规定的，由相关执法机关依法处理；构成犯罪的，依法追究当事人的刑事责任。二是经成员大会或者代表大会确认，并向全体农村集体经济组织成员公示清产核资结果。三是分类建立集体经营性资产、非经营性资产和资源性资产台账，健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度。

2.确认集体资产所有权。各县（区）党委、政府要组织财政、农业、林业、水务、国土等部门，依据职能对农村集体资产产权合理界定归属，确权登记到镇、村、组等集体经济组织，并指导监督村、组依法行使所有权。要进一步巩固和完善土地承包权、林权、水权等，属于村（社区）农民集体所有的，由村（社区）集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的，由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的，由村民小组代表集体行使所有权；属于镇(办)农民集体所有的，由镇(办)集体经济组织代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村（组），应建立健全农村集体经济组织，并在村级党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。

3.加强集体资产管理。建立健全县、镇农村集体资产管理机构，调整并补充专业人才，夯实农村集体资产管理、农村产权流转交易、农村土地承包及流转纠纷仲裁等管理服务职能。实行会计委托代理的村，要尊重集体经济组织资产所有权和资金管理自主权，按照会计核算主体分设账户（簿），不得改变集体资金的性质。强化农村集体资产审计监督，严格执行责任追究制度。对集体财务管理混乱的村进行清理整顿，防止发生侵占集体资产的行为。

（二）稳妥推进农村集体经营性资产改革

1.确定集体经营性资产股份合作制改革范围。主要在有集体经营性资产和收益或具备将现有非经营性资产转化为经营性资产潜力的镇(办)、村（组），特别是城中村、城郊村和经济发达村开展农村集体经营性资产改革。对纯农业村，要尊重群众意愿和要求，由各县(区)按照“先试点、再及面”的原则进行改革，力争用5年时间基本完成改革。改革办法是将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。各县(区)要指导制定具体的农村集体经营性资产股份量化办法。农村集体经营性资产的股份合作制改革，只能在农村集体经济组织内部进行。股权设置应以成员股为主，并由本集体经济组织成员民主讨论决定是否设置集体股。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。

2.确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，加强调研，因地制宜制定农村集体经济组织成员身份确认的具体程序、标准、管理办法和登记备案机制。稳妥做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。成员身份的确认要统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益。要统筹兼顾，切实保护妇女儿童和老年人的合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

3.依法保障农民集体资产股份权利。要按照农村集体经营性资产股份量化办法对确认农村集体经济组织成员身份的农民赋予集体资产股份权利。农村集体经营性资产股份改革股权分配对象界定、量化方式、配置比例和时间节点等重大事项，严格依照法律政策，实行民主决策，张榜公示，大多数成员同意方可实施。改革后，农村集体经济组织要制定集体经济组织章程，选举产生理事会、监事会，建立组织治理机构。建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，出具股权证书。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。股权流转限定在本集体经济组织内部进行，原则上单个家庭持股比例不得超过集体经济组织总股数的10%。各县（区）金融机构要研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法，指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法，及时总结推广试点经验。

（三）发展壮大农村集体经济

1.明确农村集体经济组织形式和功能。对完成农村集体产权制度改革、管理规范的农村集体经济组织，由各县（区）政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动，发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。

2.维护农村集体经济组织合法权利。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度。以家庭承包方式承包的集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织等发包方书面备案。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。

3.多种形式发展农村集体经济。支持鼓励农村集体经济组织利用未承包到户的集体“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目。支持农村集体经济组织为农户、家庭农场、合作社等各类农业经营主体提供产前产中产后服务，延伸农业产业链，实现一二三产业融合发展。鼓励集体经济组织利用本地生态环境、人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游。鼓励集体经济组织租赁经营闲置办公用房、学校、仓库、礼堂等不动产，依法依规开发利用集体经营性建设用地等土地，量力而行发展物业经济。以集体资产资源参股经营稳健的农民合作社和工商企业，允许财政补助资金形成的资产折股量化为集体和农民持有的股份，建立股权扶贫机制。

4.引导农村产权规范流转和交易。各县（区）要建立农村集体资产管理平台和农村产权流转交易市场（中心），开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。镇（办）要建立产权流转交易服务站。县（区）政府要根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，制定产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，加强农村产权流转交易服务和监督管理。

三、工作步骤

按照中、省安排，力争到2021年全面完成全市农村集体产权制度改革任务。全市工作总体安排是：2017年启动清产核资和经营性资产股份制改革试点，2018年10月底前基本完成清产核资工作，2019年建立健全农村集体资产管理制度和监管机制，2021年底前全面完成农村集体产权制度改革任务。

（一）开展试点，宣传发动阶段（2017年3月-2017年12月）。确定丹凤县为省级改革重点县，整县推动清产核资工作，确定一个镇的2个不同类型的村开展股份制改革试点；其余县（区）要确定至少一个镇，每镇选择至少2个不同类型的村开展清产核资和股份制改革试点；重点县、试点镇、试点村均要制定《农村集体产权制度改革工作实施方案》，健全机构，落实责任人员，召开村集体经济组织成员大会，学习相关政策，做好改革动员工作。2017年9月底，丹凤县整县、其余县（区）试点村基本完成清产核资任务，并总结改革经验。在此基础上启动试点村股份制改革试点。市农业局要制定农村土地“三权分置”实施意见，逐步健全农村集体产权制度改革相关配套制度。丹凤县、商州区2017年9月底前要建立农村产权交易中心和土地流转服务中心，其余县（区）要在全面启动清产核资工作后，建立农村产权交易中心和土地流转服务中心。

（二）调查摸底，全面推进阶段（2018年1月-2018年12月）。在丹凤县整县、其余县（区）试点村完成清产核资的基础上，全面开展清产核资工作，制定实施方案，抽调人员进村入户、调查摸底，统计基本情况，对农村集体经济组织的各项资金、资产、资源及负债和所有者权益进行全面的清理、核对、查实、公示，并健全管理制度。2018年10月底前全面完成全市清产核资工作。

（三）配置股权，股份改革阶段（2019年1月-2019年12月）。总结试点工作经验，各县（区）指导各镇、村制定股权配置相关办法，量化农村集体经营性资产股份，确认农村集体经济组织成员集体资产股份权利，稳步推进股份制改革。

（四）健全功能，壮大集体经济阶段（2020年1月-2021年6月）。完善健全农村集体经济功能，加强监管和保护，探索有效的发展途径，健全产权规范流转机制。

（五）自查总结，检查验收阶段（2021年7月-2021年12月）。认真总结试点及改革工作经验，及时形成书面材料，逐级上报。市农村集体产权制度改革工作领导小组对试点工作进行检查、验收和全面总结。

四、保障措施

（一）强化组织领导。农村集体产权制度改革政策性强、涉及面广、群众关注度高，是农村改革的关键和基础，各级党委、政府要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，要按照“省级统筹部署、市级督导落实、县级组织实施”的工作机制，切实加强组织领导。市上成立商洛市农村集体产权制度改革工作领导小组，市委专职副书记任组长，市政府分管副市长任副组长，市级各相关部门单位负责人为成员，领导小组下设办公室于市农业局，市农业局局长兼任办公室主任，市农村工作领导小组办公室（市委政研室）分管副主任、市农业局分管副局长兼任办公室副主任，抽调专人办公。办公室下设综合协调组、清产核资组、违规查处组、督导检查组四个工作组，分别由市农村工作领导小组办公室（市委政研室）、市农业局、市监察局、市政府督查督办室牵头负责。市委、市政府将该项工作纳入目标责任考核内容，各县（区）党委、政府要负主体责任，县（区）党委书记要亲自挂帅，明确责任，全程协调督导试点村改革工作。县（区）、镇（办）两级要层层分解任务，夯实责任，扎实推动。

（二）严格责任落实。全市农村集体产权制度改革工作在市农村集体产权制度改革工作领导小组领导下，由市农村工作领导小组办公室（市委政研室）、市农业局牵头组织实施。市农村工作领导小组办公室（市委政研室）要梳理细化各项改革任务，明确任务承担单位，制定配套的分工实施方案，及时做好政策评估，协调解决改革中遇到的困难和问题，督促有关部门按职责抓好落实。市农业局要制定实施方案，加强政策宣传、培训，指导县（区）做好改革实施工作；市财政局要参与配合农村集体资产清产核资工作并落实工作经费；市监察局要做好农村集体产权制度改革违纪违规案件查处工作；市政府督查督办室要加大工作督导检查；市编办、市人社局要组织调研，加强农村集体资产管理工作力量。市林业局、市水务局、市国土局等单位要按照各自职责，落实改革相关政策，积极做好改革配合工作。全市各级各部门要认真落实中、省改革配套政策，加强监督检查，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益的行为。

（三）建立包抓机制。建立市级部门包县（区）、县（区）包镇（办）、镇（办）包村（社区）的逐级包抓落实机制，全程负责，严格考核。镇（办）党委、政府具体负责农村集体产权制度改革的组织实施，要抽调得力人员，结合脱贫攻坚，实行联村包抓，定期指导监督，确保工作顺利推进。

注：商洛市，隶属于陕西省。位于陕西省东南部，东临河南省，东南临湖北省，北、西北、西南分别与陕西省渭南市、西安市、安康市接壤。辖1个区(商州区)，6个县(洛南县、丹凤县、商南县、山阳县、镇安县、柞水县)。总面积19851平方千米，人口237.17万（2016年常住人口）。

商洛市地形地貌结构复杂，素有“八山一水一分田”之称。境内有秦岭、蟒岭、流岭、鹘岭、新开岭和郧岭六大山脉，绵延起伏。南部属北亚热带气候，北部属暖温带气候。全市冬无严寒、夏无酷暑，冬春多旱，夏秋多雨、温暖湿润、四季分明。境内沟壑纵横，河流密布，主要河流有洛河、丹江、金钱河、乾佑河、旬河。

商洛始名于汉朝，指上雒（县）和商（县）的地域合称。因地处秦岭山地，因境内有商山洛水而得名。历史上商洛道（亦称商於古道）为秦驰道的主干道之一，为“秦楚咽喉”，是长安通往东南诸地和其他中原地区的交通要道。

商洛文物古迹、自然景观和人文景观丰富多彩，有古遗址古建筑等文物保护点1200多处，其中省以上文保单位20多处。洛南旧石器地点群被评为1997年全国十大考古发现之一。东龙山夏商周遗址被国家“夏商周断代工程”列为“文化分期与年代测定”专题。洛河元扈山“仓颉授书处”摩岩石刻表明这里是文字的发祥之地。蓝关遗址、武关遗址、商鞅封邑遗址和“闯王寨”、“生龙寨”遗址。汉代的四皓墓、隋代的文庙、唐代的丰阳塔、宋代的商州城垣、金代的二郎庙、明代的商州城隍庙和龙山双塔、清代的会馆群成为人们参观与凭吊之地。