2020年08月03日，江西省鹰潭市余江区人民政府办公室印发了《鹰潭市余江区建立农村集体经营性建设用地入市制度工作实施方案》，以下是文件内容全文。

鹰潭市余江区建立农村集体经营性建设用地入市制度工作实施方案

为深入贯彻落实党的十九届四中全会精神和《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，大力推进我区农村集体经营性建设用地入市试验工作，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，按照“三大四聚”发展路径和“六强四动一保障”工作思路，围绕健全城乡融合发展体制机制目标，探索研究系统完备的农村集体经营性建设用地入市新模式，逐步建立起城乡统一的建设用地市场，夯实农村集体土地权能，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，更好地提升农民土地收益，着力推进体制机制创新，形成可复制、可推广的余江集体经营性建设用地入市实践经验。

（二）工作思路

按照市委市政府、区委区政府的统一要求，以“先行先试，重点突破；坚守底线，改革创新；逐步完善，全域推广”为总体工作思路，扎实推进农村集体经营性建设用地入市，构建完备的入市制度体系。

1.先行先试，重点突破。尊重基层首创精神，分类施策、梯次推进，试点先行、各有侧重，积极探索针对性原创性差异化的改革路径和方式，建立符合实际、具有地方特色的农村集体经营性建设用地入市制度。

2.坚守底线，改革创新。顺应城镇化大趋势，牢牢把握城乡融合发展正确方向，积极稳妥的推进各项工作，确保风险可控，守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损底线，守住乡村文化根脉。

3.逐步完善，全域推广。坚持问题导向，突出“试制度、试规则、试成效”，及时总结回顾，对可行管用的制度进行完善提炼，逐步形成“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度，全域推广推进，促进集体经济壮大、促进乡（镇）产业兴旺、促进乡村治理，为全区城乡融合发展试验区建设提供动力。

(三)工作目标

在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，坚持问题导向、突出规划引导、尊重农民主体、强化统筹实施、发挥市场在资源配置中的决定性作用，利用2020年至2022年三年时间，在全区探索建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度体系，提出具有标志性的创新创举，形成“可复制、可推广”的余江改革经验，为国家修改相关法律、制定相关制度机制提供实践依据。

2020年，大胆改革创新，在国土空间规划编制、入市产业园设置、审批流程、管理系统搭建、土地利用途径、弹性供地方式等重点改革领域取得突破。

2021年，深入推进农村集体经营性建设用地改革试验工作，探索入市主体多元化，发挥我区村民事务理事会的作用，通过权属调整、异地调整、全区统筹，打通农村建设用地要素流通渠道，初步形成城乡统一的建设用地市场，实现土地节约集约利用。

2022年，系统总结农村集体经营性建设用地入市经验，完善入市管理办法、民主决策、退出补偿、市场交易、收益分配、市场监管等制度，形成完整的入市管理制度体系，适时建议启动市人大地方立法，巩固改革成果。

二、工作任务

（一）夯实试验基础

1.开展农村集体建设用地调查。全区一体开展农村集体建设用地全方位调查，全面摸清集体建设土地的位置、权属状况、面积、用途、利用情况，开展集体经营性建设用地入市各方主体意愿调查，全面掌握农村集体经营性建设用地供求情况，形成农村集体建设用地数据库。

2.推进不动产确权登记。妥善解决土地权属纠纷，加快农村不动产登记速度，明晰土地产权，落实集体建设用地用益物权，赋予集体经营性建设用地转让、出租、抵押权能。推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让登记。

3.盘活存量用地。严格落实“一户一宅、面积法积”制度，建立健全退出宅基地收回和有偿使用制度。逐步推动村组撤并，大力推进土地综合整治，充分用好、用活、用足城乡建设用地增减挂钩政策，为异地调整入市创造条件、打好基础。全面盘活空闲的集体建设用地。

4.编制完善规划。配合编制《鹰潭市国土空间规划》、编制乡（镇）国土空间规划和完善修改村庄规划，优化城镇开发边界，合理布局农村生产、生活、生态空间；编制土地综合整治专项规划，确定集体建设用地指标调出地块，划定集体经营性建设用地入市区域，推动城乡要素合理流动。

5.建立集体建设用地基准地价体系。在城镇基准地价体系基础上，结合集体建设用地和农用地的特点、相关技术指引和实际情况，按照同地、同权、同价原则，制订集体建设用地基准地价，为集体建设用地出让、租赁、转让、转租、抵押等流转行为提供较为科学合理的指导价格，保护集体土地产权人合法利益，有效引导城乡统一的建设用地市场建设。

6.融入管理系统。全面融入全市统一的集体经营性建设用地入市管理系统，实行土地储备、审批、交易、监管全流程网上管理。建立动态更新的全域农村集体经营性建设用地入市“一张图”。

（二）强化制度保障

1.建立民主透明的入市决策机制。充分尊重农民主体地位，充分发挥村民事务理事会的作用，建立健全民意征集、宣传引导、组织发动等机制，形成一套宣传动员、征求意见、形成方案、民主决议、公示监督的决策程序。加强基层党建工作，发挥村两委班子战斗堡垒作用和党员先锋模范带头作用，不断提高农民组织化程度。

2.建立运转高效的市场交易机制。以我区三项改革试点制度为基础，借鉴外地试点经验，出台《余江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》，简化相关程序，优化农村集体经营性建设用地入市公开交易规则，培育中介服务机构。

3.建立多方协同的全链条监管机制。制定集体经营性建设用地入市监督管理制度、批后监管办法，明确相关职能部门、乡（镇）及集体经济组织主体责权，统一工作流程，做好土地入市审批、开发报建到项目竣工验收等各环节全链条监管服务，引导市场主体合法合规开发利用集体建设用地。

4.建立增值收益分配保障机制。综合考虑形成土地增值收益的因素，逐步建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。将集体经济组织入市增值收益纳入乡（镇）三资管理平台，保障入市收益专款专用。

5.建立农村集体经营性建设用地抵押融资制度。全面落实《关于创新开展农村集体经营性建设用地入市试点融资的意见》，明确农村集体经营性建设用地具有使用权、租赁协议预期收益权以及地上物所有权等，且均可设定为抵押权。建立全区农村集体经营性建设用地风险补偿基金，对不能履行债务且抵押物或质押财产难以变现的集体经营性建设用地融资活动进行适当补偿，打消金融机构顾虑，鼓励、支持金融机构为入市土地提供金融服务。

（三）审慎稳妥实施

1.明确主体。基于农村集体土地权属现状，坚持乡（镇）级统筹为原则，充分发挥村民事务理事会作用，明确入市三级主体；推动乡、村、组三级集体资产股份公司成立，实行一级法人制，实施集体土地入市运营。同时，在工业标准厂房建设上探索小组以地入股长期受益、国有公司出资建设的入市新模式，统筹推进农村集体经营性建设用地入市，全面激活农村土地资产，促进农民增收，助推城乡融合发展。

2.创新审批流程。实行乡（镇）负责、区级审批，精简审批流程、压缩办理时限，建立高效快捷的行政审批服务体系，农村集体经营性建设用地入市项目审批“绿色通道”，最大限度地提升审批效能。

3.推进节约集约利用。充分发挥集镇基础设施要素相对齐全和人口相对集中优势，设立集体经营性建设用地入市产业园。通过综合运用规划修编、土地复垦、土地权属调整、异地调整等措施，实现土地按性质和用途在空间上的相对集中，统一招商入市，推动低效集体土地相连片开发和集中利用，重点打造锦江产业园、中童片区，形成集体建设用地入市规模效应和产业集聚效益。

4.探索多种入市途径。以锦江产业园、中童片区为试点地，积极推动工业用地的异地调整入市，入园管理。大力推进国有建设用地、集体建设用地混合出让模式，大力开发公有产权租赁房、公寓酒店、商业综合体等多种业态，封闭探索城中村、城边村入市土地商业和房地产混合开发，盘活城中村、城边村集体建设用地，推动三产用地高效利用，显化土地资产效益。

三、工作步骤

（一）动员部署阶段（2020年4月—2020年5月）

1.成立机构、选定试点乡镇。区、乡两级成立入市领导小组；选择中童镇、锦江镇、马荃镇3个镇为第一批先行试点镇；全区和试点镇两级制定入市工作方案并分级报批，试点乡镇的入市工作方案需报市级入市领导小组审批备案。建立区级入市联席会议和调度、督导等工作制度。〔责任单位：区入市工作领导小组、试点乡镇，市自然资源局余江分局。完成时限：2020年5月底前〕

2.开展宣传、培训人员。围绕入市工作目标，抽调人员组建入市工作组，召开动员会，明确部门职责，落实工作任务，分层进行乡（镇）、村、组干部政策培训；集中资源开展入市政策法规宣传，打消社会各界顾虑，营造好社会氛围，凝聚好改革力量。〔责任单位：区入市工作领导小组、试点乡镇。配合单位：市自然资源局余江分局、区农业农村粮食局、区生态环境局、区林业局。完成时限：2020年5月底前〕

（二）试点先行阶段（2020年6月-2020年12月）

1.调查摸底。全区开展辖区集体建设用地调查，选定就地入市、异地调整入市地块，建立农村集体建设用地台账，摸清农民集体经营性建设用地入市各方主体意愿。〔责任单位：区入市工作领导小组、试点乡镇；配合单位：市自然资源局余江分局。完成时限：2020年8月底〕

12月底前全区完成集体建设用地调查，完善集体建设用地数据库。

2.制定和完善制度。出台《余江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》，构建入市管理4个制度体系，为试点乡镇开展入市提供“全链条”制度支撑。重点在入市土地储备制度、产权制度改革、差别化收益分配制度等方面取得原创性突破；争取《余江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》纳入年度市人大立法计划。〔责任单位：市自然资源局余江分局。配合单位：区发改委、区财政局、区入市工作领导小组成员单位、试点镇；完成时限：2020年8月底〕

3.明晰产权。开展乡镇农村房地一体确权登记发证，解决历史遗留土地权属纠纷，明晰土地产权。〔责任单位：各乡（镇）人民政府；配合单位：市自然资源局余江分局、区林业局、区农业农村粮食局；完成时限：2020年8月底前〕

4.编制规划。开展试点乡镇国土空间规划编制，设置入市产业园；同步开展土地综合整治专项规划和村庄规划编制修改。〔责任单位：市自然资源局余江分局、试点乡镇；配合单位：国土空间规划编制成员单位；完成时限：2020年10月底前〕

5.入市交易。按照已制定的入市制度体系规定，实施已选定地块的入市储备、决策、审批、交易、利益分配，及时发现各项制度在实施中存在的问题，及时与区入市工作领导小组办公室沟通协调，提出解决的办法，及时化解矛盾纠纷。每个试点镇至少完成2宗以上就地或异地入市交易。重点在异地入市产业园、交易流程简化和利益分配等方面取得突破。〔责任单位：区入市工作领导小组、市自然资源局余江分局、试点乡镇；配合单位：区入市工作领导小组成员单位。完成时限：2020年11月底前〕

6.总结修正。总结入市工作，提出制度修正建议，形成年度入市工作报告。开展入市工作考核，形成考核报告报区委区政府。〔责任单位：区入市工作领导小组、市自然资源局余江分局、试点乡镇；配合单位：区入市工作领导小组成员单位。完成时限：2020年12月底前〕

（三）全面推行阶段（2021年1月至12月）

1.完善制度。对各项制度进行修正，突出原创性、差别化。提交《余江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》立法初稿，按程序争取市级地方人大立法。〔责任单位：区人大法制工作委员会、区入市工作领导小组、市自然资源局余江分局、试点乡镇；配合单位：区入市工作领导小组成员单位。完成时限：2021年2月底前〕

2.深入推进。聚焦集镇、聚焦园区，大力推进入市产业园建设，积极探索多种入市模式、宅基地集中调整利用模式、利益分配模式等，丰富实践样本，全面检验、全面完善制度，形成原创性制度成果，并争取以市级地方立法形式颁布实施。重点在城中村、城边村和三产用地的入市土地用途，全市一体指标调剂等方面取得突破。〔责任单位：区入市工作领导小组、市自然资源局余江分局、试点乡镇；配合单位：区入市工作领导小组成员单位。完成时限：2021年3月-2021年11月〕

3.年度总结。对需重点突破任务进行全面总结，对重点制度进行修正完善，形成规范性文件。对年度试点进行考核。〔责任单位：区入市工作领导小组、市自然资源局余江分局、试点乡镇；配合单位：区入市工作领导小组成员单位。完成时限：2021年3月-2021年11月〕

（四）总结提升阶段（2022年1月至12月）

1.融合提升。同时加快与其他几项试点的全面融合，全面建成城乡统一的建设用地市场深度检视入市制度体系与其他城乡融合发展相关试点制度的融合度，对妨碍城乡要素自由流动和平等的体制机制壁垒全面破除，同时做好“废、改、立”，形成新的制度体系，能争取以市级地方立法的纳入立法计划，不能立法的形成地方规范性文件。〔责任单位：区入市工作领导小组、市自然资源局余江分局、各乡镇；配合单位：区入市工作领导小组成员单位。完成时限：2022 年5月-2022年9月〕

2.全面总结。按边试点、边研究、边总结、边提炼的要求，深度分析经典案例，全面系统总结入市工作，提交入市制度成果和实践样本，形成入市试点余江样板，为国家完善相关制度提供实践依据。〔责任单位：区入市工作领导小组、市自然资源局余江分局；配合单位：区入市工作领导小组成员单位。完成时限：2022 年9月-2022年12月〕

四、工作要求

（一）成立机构，加强领导。成立余江区农村集体经营性建设用地改革试验工作领导小组，在余江区国家城乡融合发展工作领导小组的指导下开展工作，全面负责领导、协调、监督改革试验各项工作。建立工作组，全程负责改革试点日常具体工作，办公室设在市自然资源局余江分局。确保改革试点工作顺利进行。参与改革的单位要服从大局，按照“分工协作，各司其职”的要求形成工作合力。

（二）动员群众，统一思想。为统一干部群众思想认识，防止误解和偏差，赢得干部群众的广泛认同和支持，调动社会各界参与改革试点的积极性，通过召开动员会、现场会、推进会等形式，强化宣传发动。充分利用各种舆论宣传工具，广泛宣传集体经营性建设用地入市的目的意义、政策措施，及时总结试点中的好做法、好经验、好典型。

（三）强化督导，抓好落实。必须从讲政治的高度，牢固树立全区一盘棋思想，服从大局，服从异地调整入市指标和增减挂指标调度，服务好入市园区和试点乡镇。要进一步细化责任分工，强化工作调度，研究解决工作中出现的问题；要建立农村集体经营性建设用地入市试验工作绩效考核制度，纳入年度绩效考核体系。区委区政府将此项工作列入重点督查事项，定期通报并公开工作进展和成效。

>>如有江西省、鹰潭余江区农村产权交易问题，请咨询江西省农村产权交易中心、鹰潭余江区农村产权交易中心