为贯彻落实党的十九大精神,进一步深化农村改革,创新农村集体经济组织管理体制和运行体制,增加农民财产收入,壮大农村集体经济,促进农村和谐稳定,现根据中央ㄍ关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》和《中共广东省委、广东省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》精神,结合我市实际,制订本方案。

一、指导思想

全面贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记“三农”思想为指导,深入贯彻习近平总书记对广东重要指示批示精神,加强党对“三农”工作的领导,认真落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署,以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的,以推进集体经营性资产改革为重点任务,以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向,坚持农村土地集体所有,坚持家庭承包经营基础性地位,坚持稳定土地承包关系,完善农村产权制度,建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制,增强集体经济发展活力,为我市实施乡村振兴战略作出新贡献。

二、基本原则

坚持问题导向,分类有序推进,着力抓好集体土地等资源性资产确权登记颁证,细化和落实农村土地“三权分置”办法;着力建立健全集体公益设施等非经营性资产统一运行管护机制,实现共建共管共享;着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革。必须充分考虑地区条件差异,聚焦关键环节和重点领域,找准突破口,试点先行,循序渐进,不求齐步走,不搞一刀切;必须把握正确改革方向,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,促进集体经济发展和农民持续增收;必须坚守法律政策底线,尊重农民群众意愿,妥善处理各种利益关系，真正让农民成为改革的参与者和受益者,不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了,不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。

三、改革目标

建立健全“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”农村集体产权制度。农村集体经济组织市场主体地位更加明确,农村集体经济进一步发展壮大,农村公益设施等非经营性资产得到有效管护,农村集体经济组织成员合法权益得到有效保护和发展。到2018年底基本完成农村承包地确权登记颁证;到2018年底全面完成农村集体资产清产核资;到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证;力争到2021年底基本完成农村集体经营性资产股份合作制改革。

四、工作任务

1.开展集体资产清产核资。农村集体资产包括:农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产,用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集

经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产,用于教育、科技、文化、卫生、体育、水利、交通、福利等公益事业的非经营性资产。对集体所有的各类资产进行全面清产核资,摸清集体家底。前期已部署并完成集体资产清产核资的地方,要按照中央和省的部署要求做好资产清查核实和数据填报、建章立制、建档管理等工作。建立健全农村集体资产定期清查以及登记、保管、使用、处置等制度,实行台账管理加强农村集体资产管理信息化建设,积极运用“大数据”等信息化手段,加大信息公开力度,对集体资产权属登记、经营、变更、处置等及时进行信息更新、登记入账或者调整账目,做到账证相符和账实相符。

2.明晰农村自治组织和集体经济组织关系。农村集体经济组织是集体资产管理的主体,是特殊的经济组织,现阶段我市主要包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社等。农村集体经济组织在村(社区)党组织的领导和自治组织的支持下,依法享有独立进行经济活动的自主权,决定经营管理的重大事项,实行民主管理。任何单位和个人不得非法干预农村集体经济组织开展经营管理活动。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》精神,农村集体经济组织要依法依规制定章程,及时向同级党组织报告重大经济事项,切实发挥好在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。由县级人民政府农业行政主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书,农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续,以便开展经营管理活动。构建在村(社区)党组织的领导下,村(社区)自治组织和集体经济组织各司其职、相互配合的治理体制和运行机制,明晰农村集体经济组织与村(社区)自治组织的职能关系,在有需要且条件允许的地方,实行村(社区)自治事务与集体经济事务分离。

3.落实集体资产所有权。农村集体经济组织成员集体是农村集体产权的权利主体,依法享有集体资产所有权。在全面清产核资的基础上,严格按照农村集体资产产权归属,将农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体,并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的,由村集体经济组织代表集体行使所有权,未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权,未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇(街道)农民集体所有的,由乡镇(街道)集体经济组织代表集体行使所有权。

4.加强农村集体资产财务管理。加强乡镇农村经营管理体系建设,充实农村财会队伍,完善农村会计管理体制,推动农村自治组织和集体经济组织账目分离、独立核算。完善农村集体经济组织财务管理内部控制机制,建立健全财务预决算、支出审批、财产清查、票据管理、财务公开等制度,推动农村集体资金资产资源监督管理制度化、规范化、信息化。落实民主理财、规范财务公开,充分发挥村务监督委员会、民主理财监督小组或者监事会、集体经济组织成员对集体资金资产资源的监督作用。加强审计监督,根据需要可委托第三方审计机构依法对农村集体经济组织资产、财务收支等进行定期审计,着力抓好农村集体经济组织主要负责人任期和离任经济责任等专项审计以及群众反映强烈的财务问题重点审计,建立健全问题移交、定期通报和责任追究制度。对审计监察检查中发现的问题,尤其是财务管理混乱的集体经济组织,县(市、区)、乡镇(街道)党委和政府要及时组织力量进行整顿。

5.界定农村集体经济组织成员身份。开展农村集体经济组织成员身份界定,探索农村集体经济组织成员身份确认的具体程序、范围、方式、标准和办法,建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。成员身份的确认要遵循依法依规、尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可等原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,既要得到多数人认可,又要防止多数人侵犯少数人合法权益,特别是要坚持男女平等基本国策,切实保护妇女合法权益。法律法规和有关政策文件没有明确规定的,按照组织章程规定,经社委会或理事会审查和成员大会表决确认成员身份,社委会或理事会审查和成员大会表决违反法律法规和国家政策规定的,由县级人民政府有关部门、乡镇人民政府、街道办事处责令改正。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口,通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

6.推进经营性资产股份合作制改革。改革重点是将集体经营性资产以股份或份额的形式量化到本集体成员,确权到户,发展多种形式的股份合作制。改革主要在有经营性资产的村镇,特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。根据群众意愿和要求,由县级人民政府作出改革安排,先行试点、由点及面、依法依规推。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。股权设置应以成员股为主,是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。农村集体经营性资产的股份合作制改革,不能突破农村集体经济组织边界,改革后农村集体经济组织要完善治理机制,制定组织章程,对涉及成员利益的重大事项实行民主决策,防止少数人暗箱操作、私相授受。

7.完善农民集体资产股份权能。加强试点示范,探索农村集体经济组织成员对所持有集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的更多有效实现形式。建立健全依成员身份取得权利、登记备案确认权利、证书证明权利的集体资产股权登记制度,加强股权管理信息化建设。完善集体收益分配制度,明确公积金、公益金提取比例,落实农村集体经济组织成员资产股份收益分配权。积极探索农民对集体资产股份有偿自愿退出机制,现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出必须限定在本集体经济组织范围内,可以在本集体内部转让或者由本集体赎回,可实行多种形式的利益补偿。有关部门要研究制定集体资产股份抵押、担保贷款具体办法,指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承和流转具体办法。

8.建立健全农村产权流转管理服务平台。加强现有农村集体资产管理交易、农村财务监管和土地流转管理等平台资源整合,推动实现市、县(市、区)、乡镇(街道)、村(社区)四级互联互通,全面提升农村产权流转管理服务平台建设和服务水平,加快构建农村产权流转管理服务体系。不断拓展农村产权流转管理服务平台功能,鼓励和支持有条件的地方为交易各方提供资产评估、法律服务、产权经纪、项目推介、抵押融资、交易鉴证等配套服务,开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。农村集体资产须流转交易的,应依照有关规定依托农村产权流转管理服务平台或公共资源交易中心,通过招、拍、挂或协商等方式进行分级流转与交易;农村集体经济组织与企业或投资人等合作开展“三旧”改造的,应当依法、公开、公平、公正选择合作主体

9.多种形式发展集体经济。鼓励农村集体经济组织以自主开发、合资合作、出租入股等方式,盘活利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面以及生态环境、人文历史、各类房产设施、集体建设用地等资产资源,发展现代农业、休闲农业和乡村旅游、社区养老、物业租赁等项目。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金、接受捐赠资金等,通过入股或者参股龙头企业、优质公共服务项目或者牵头兴办农民合作社、参与扶贫开发等多种形式发展集体经济。在确保集体资产经营安全的前提下,支持有条件的农村集体经济组织不断拓展投资渠道,提升经营效益。

五、进度安排和工作步骤

共分五个阶段推进,力争在2021年底前全面完成我市农村集体产权制度改革工作。

第一阶段:安排部署及试点阶段(2018年1月12月)。市、县、镇、村四级及时安排部署农村集体产权制度改革工作,出台农村集体产权制度改革实施方案,建立领导机构和工作机制,配备人员,分解任务,夯实责任。海丰县作为省级试点县,先行先试,2018年10月底前全面完成试点工作;其他县(市、区)选择1-2个具有代表性的镇(街道)开展试点。同时,要开展宣传,确保改革政策家喻户晓,要强化培训,提升工作人员业务水平和工作能力。

第二阶段:全面清产核资阶段(2018年4月-12月)。根据农业部、财政部、国土资源部等七部委联合下发的《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》精神,以2017年12月31日为资产清查登记时点,全面开展清理清查。要在2015年农村集体资产清理核实的基础上,全面开展清产核资查漏补缺,对部分没有记录在册、没有录入省农村集体“三资”监督管理平台的资金、资产和资源要重新录入,确保平台数据、书面台账与实际情况三者相符。

第三阶段:理顺农村集体经济组织和成员资格界定阶段(2019年1月12月)。进一步贯彻落实《广东省农村集体经济组织管理规定》,完善《农村集体经济组织证明书》管理,处理好村级自治组织与集体经济组织之间的关系,厘清村委会与村级集体经济组织各自的职能,在有需要且条件许可的地方,实行村(社区)自治事务与集体经济事务分离,实施集体经济组织与村委会分账管理,进一步明确农村集体经济组织运行管理制度和法人治理结构。同时,以县为单位结合本地实际,制定具体的农村集体经济组织成员界定办法,开展成员身份的确认。在理顺农村集体经济组织和成员资格界定的同时加强财务管理,建立健全农村集体经济组织“三资”保管、运营、处置等制度。

第四阶段:股份合作制改革阶段(2020年1月-12月)。依据清产核资结果,在经营性资产5万元以上、群众积极性高、村两委班子坚强有力等条件较好的村开展股份合作制改革,根据本地实际,开展配置股权、建章立制、发放股权证等工作。

第五阶段:总结检查验收阶段(2021年1月-12月)。全面总结本地农村集体产权制度改革工作的经验和不足,查漏补缺,完善和巩固股改工作成果。督促和指导村组对股改档案进行全面细致整理,并邀请第三方机构或组织专家对股改工作进行整体评价,形成完整系统的成果,向上级申请验收。

六、保障措施

1.加强组织领导。建立市级统筹协调、县级组织实施的领导体制和工作机制,形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。农村集体产权制度改革工作由市委农村工作领导小组组织领导,市农业局、市委农办牵头实施,梳理细化各项改革任务,明确任务承担单位,制定配套的分工实施方案,市有关部门按职责抓好落实。各级党委书记特别是县镇党委书记要亲自挂帅,承担领导责任。各地要层层分解任务,落实工作措施,提出具体要求,强化保障条件,加强农经队伍建设,确保事有人管、责有人负,对于改革中遇到的矛盾和问题,要切实加以解决,涉及重大政策调整的,要及时向上级请示汇报,确保社会和谐稳定。

2.加强业务指导。各地各有关部门要加强调查研究,及时掌握改革中出现的新情况新问题,做好政策评估,协调解决困难问题。加强对改革方案制定实施的具体指导,注重与正在推进的有关改革做好衔接,实现改革举措系统集成,发挥改革的综合效应。农业、农办等有关部门的干部要不断提高指导改革发展的能力和水平,及时组织编写通俗易懂的宣传培训材料,加强政策解读和于部培训,让基层干部和农民群众全面了解改革精神和政策要求;及时总结推广基层改革好经验好做法,加强典型宣传,努力营造有利于进一步推进改革发展良好氛围。

3.强化督查督导。建立定期会议制度及沟通机制,及时交流、研究解决方案实施过程中出现的各种问题。对改革任务目标进行分解,制定量化考核指标和目标管理体系;建立目标管理责任制,明确各级政府各部门的工作任务、岗位责任、保障措施、考评标准、完成时限等,强化督导倒逼问责,提升改革执行力。各县(市、区)要定期对各阶段情况进行督促检查,适时进行情况通报,对工作中出现的新情况、新问题要及时解决,不留隐患。

4.落实专项经费。市、县要把农村集体产权制度改革专项经费列入同级财政预算,主要用于清产核资、产权交易平台建设、信息平台建设、成员界定、股份改革、检查验收等工作。同时,要争取上级专项资金和权限、政策方面的支持,确保我市农村集体产权制度改革工作顺利推进。

5.强化信访维稳。农村集体产权制度改革要尊重农民的主体地位,发挥基层干部的作用。要认真开展信访稳定风险评估,制订切实可行的维稳预案,确保把矛盾解决在萌芽状态,问题化解在基层。要引导当事人通过协商、调解、仲裁、诉讼等渠道,依法反映和解决农村集体产权制度改革工作中出现的问题,维护农村社会稳定各县(市、区)于8月下旬将农村集体产权制度改革工作实施方案报市农业局和市委农办,每月结束后5个工作日内向市农业局和市委农办报送工作进展情况,重大问题要及时报告。

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