各乡(镇)人民政府、市直各有关部门：

现将《五常市农村宅基地审批管理试点工作方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

五常市人民政府

2020年8月4日

五常市农村宅基地审批管理试点工作方案

为贯彻落实《中农办农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》(中农发〔2019〕11号)、《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》(农经发〔2019〕4号)和《农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》(农经发〔2019〕6号)的文件精神，按照《中共黑龙江省委农村工作领导小组办公室和黑龙江省农业农村厅关于进一步加强农村宅基地管理的通知》(〔2019〕410号)要求，决定在全市范围内开展农村宅基地改革与管理试点工作，结合市情实际，特制定本方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，紧紧围绕实施乡村振兴战略，突出服务乡村振兴，激发乡村发展活力，以保障农民宅基地合法权益、增加农民财产性收入、提高农村土地资源利用效率为目标，在全面、准确掌握农村宅基地现状和需求的基础上，探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置，落实农村宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，稳准推进农村宅基地改革。同步落实新修订的《中华人民共和国土地管理法》有关要求，深化“放管服”改革，加强部门协作配合，落实属地管理责任，规范农村宅基地用地建房申请审批管理，逐步建立依法公平取得、多种形式保障、权利权能清晰、节约集约利用、管理规范有序的农村宅基地制度体系，为我市乡村振兴提供有力支撑。

二、基本原则

(一)坚持底线红线。充分认识农村宅基地改革与管理的长期性和复杂性，守住“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线;坚守“不得违法违规买卖或变相买卖宅基地，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆、不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民上楼、不得违法收回农户合法取得的宅基地、不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件”四条红线;尊重历史、实事求是、试点先行、限定范围、精准施策、破解难题，稳妥推进。

(二)坚持统筹协调。市政府负责统筹市农业农村局、自然资源局、住建局、财政局、民政局、公安局、人社局、司法局、发改局、信访局、人民银行、不动产登记中心等部门及各乡镇，由市农业农村局牵头，市自然资源局等其它成员部门按照职责分工，强化部门配合，加强与农村产权制度等改革相衔接，确保推进改革，全市形成一盘棋，有力推进。宅基地改革工作经费纳入财政预算。

(三)坚持以民为本。以“维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点”，落实“一户一宅”政策，实现村集体经济组织及其成员双收益。在依法依规的前提下推进改革工作，充分尊重农民意愿，发挥基层首创精神，保障农民享有知情权、参与权、决策权，重大事项公平、公正、公开，确保在阳光下运行，接受群众和社会监督。

三、主要目标

在坚持“一户一宅”政策前提下，落实宅基地集体“所有权、资格权、使用权”三权分置，建立和完善宅基地各项管理制度和办法，实现管理规范化;发挥用益物权作用，提高农村土地资源利用效率和财产性价值，切实增加农民财产性收入和村集体经济收入，实现土地节约集约化;着力创新放活宅基地使用权，整合优势资源，发挥森林养生度假、水稻文化体验、特色品牌产业等优势，全方位吸纳社会资本，全力打造特色产业经济。围绕凤凰山130公里最佳黄金旅游专线和龙凤山森林景区，精准布点，穿点成线、辐射成面。在山区、半山区形成康养、民宿、文化体验等产业集群;在平原地区形成稻米仓储、加工、服务等一二三产业融合发展的特色村屯，实现土地开发利用高效化。通过改革，形成“权属清晰、集约统筹、布局合理、多样盘活、收益显著、体系健全、管理高效”的新模式。2021年末，完成休闲农业特色模式试点屯的具体打造;非试点屯达到土地盘活利用前待用状态。2023年末，总结试点屯经验模式，在全市范围内，打造一批适合乡村特点的新产业新业态，逐步向城乡一体化方向发展;在政策允许范围内，实现农村宅基地用地入市，破解制约宅基地盘活利用瓶颈，促进城乡融合发展，推动乡村振兴。

四、工作内容

(一)改革工作

1.规划设计。按照城乡一体化建设总体要求，注重规划先行，推行全市土地利用总体规划、城镇总体规划和村庄建设规划“多规合一”，按计划推动村庄规划编制工作。在调查摸底基础上结合五常市正在编制的国土空间规划以及土地整治规划，对村庄合理布局，形成科学合理切实可行的规划体系。明确各村屯建设用地指标，明确村庄产业发展用地，明确今后土地使用利用方向。

2.资源整合。一是指标整合。积极向上级主管部门争取年度建设用地指标;通过“部分整合、有偿退出、废弃回收、闲置置换、复垦复绿、违法退回获得”等方式，预留一定数量宅基地，适当储备未来村庄发展集体建设用地，在保障权益前提下指标统用。二是政策倾斜。向省、哈市争取政策、资金支持，优先用于宅基地改革盘活利用;市域内实行政策集约，利用环境整治、美丽乡村建设、扶贫开发、厕所革命等项目，向宅基地改革试点乡村倾斜。三是资本引入。多渠道、多形式对外宣传和推介全市可利用资源，加大招商引资力度，全方位吸纳社会资本进入，助推农村宅基地改革，有效促进项目落地和实施。

3.权能分置。一是落实宅基地所有权权能。落实农村新组建的集体经济组织行使宅基地规划、分配、调整、收回、监管等权利和职责，维护集体经济组织合法权益，明晰集体宅基地和国有宅基地所有权。通过转让、置换、有偿退出等方式对宅基地的权属进行调整变更，对未经批准、骗取批准、非法占用建宅的责令退还，对宅基地申请、使用、流转、审批和退出进行监管,宅基地纳入村集体资产进行统一管理，参与收益分配。二是明确农户宅基地资格权。按照“一户一宅”的政策要求,利用产权制度改革成员身份认定成果，综合考虑成员身份、居住权等因素认定分配宅基地资格权，并通过村庄整治、废旧宅基地腾退等多种方式增加宅基地空间。三是创新放活宅基地使用权和农户房屋财产权。充分利用区位、产业优势，围绕乡村振兴战略，根据乡镇村发展需求，进行资源整合，在政策允许的前提下，鼓励利用宅基地开展符合我市乡村特点的新产业新业态，有效促进一二三产业融合发展，实现土地增值，形成多方参与、合作共赢的发展格局。

4.盘活利用。在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，有效盘活利用存量建设用地、闲置宅基地和闲置住宅，率先在杜家镇半截河子村打造休闲农业模式，构建试点成果，节约集约利用土地，激发区域经济发展活力，促进乡村振兴。

5.创建制度。通过打造模式，形成试点成果，并创新集体建设用地调整机制，建立健全宅基地分配资格登记制度、宅基地集体收益分配制度、宅基地自愿有偿退出制度、宅基地流转制度、宅基地集约节约调控制度等;制定农村宅基地资格认定管理办法、用益物权流转管理办法、抵押管理办法、历史遗留问题处理办法等;允许农村集体经济组织对宅基地经营活动收取相应的费用，实现村集体经济组织及其成员双收益;尝试对已取得宅基地使用权的发放使用权证，总结试点经验在全市范围内铺开。

(二)管理工作

1.调查摸底。在市自然资源局提供的国土调查、地籍等成果资料基础上，由市农业农村局牵头，市自然资源局直接参与，乡镇组织实施，村级具体操作，开展农村宅基地现状和需求统计调查。重点对农村宅基地依法进行全面调查摸底，对一户一宅、一户多宅、超占面积、闲置房屋、户籍信息等情况进行准确统计，并对在籍农户进行核实，进一步摸清农户宅基地资格权、使用权、房屋财产权及农村宅基地规模、布局、现状、需求及发展意向等。结合统计调查结果和户籍现状，依据相关政策，对农村宅基地情况进行初步梳理，分类建立各类台账、登记簿和统计表。

2.分类处置。对调查摸底工作中存在的历史遗留问题及新发现问题全面进行梳理，建立各类问题台账：主要是“一户多宅台账、超占台账、违建台账、非集体经济组织成员占用使用台账”等，针对不同情况依法依规依民研究解决路径和办法，扫清改革障碍，解决改革瓶颈，有序有效全力推进宅基地改革与管理。同时完善各类基础台账：主要是“一户一宅台账、闲置宅基地台账、宅基地需求台账、意向转移台账、宅基地使用权变化台账”等，为下一步宅基地盘活利用和规范管理奠定基础。

3.建立管理体系。根据文件精神和工作要求对宅基地管理工作进行履职，设置宅基地管理机构，定员定岗定编。依据“部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体”的原则，市级宅基地管理工作由市农业农村局负责，设置宅基地管理办公室，明确2人专职负责，对全市宅基地审批管理和日常管理进行全面指导监管;乡镇政府主要领导为主任，主管领导为副主任，农村振兴中心、行政审批办等相关站办为成员的宅基地联审工作办公室，并设2名专办员，负责本乡镇内农村宅基地的审批与管理;村集体设1名协管员，负责村集体经济组织宅基地申请、审批及日常管理工作，及时发现和查处违法占地建房行为。行政执法职能按照改革职责进行划分。

4.开展联合审批。符合宅基地申请条件的农户，要以户为单位向村集体经济组织提出申请，经村集体经济组织成员大会或成员代表会议通过并公示无异议后，报乡镇宅基地联审工作办公室。根据乡镇农经部门与自然资源等部门联审结果，由乡镇人民政府对农民宅基地申请进行审批，出具《农村宅基地批准书》。在履行完各部门签批程序后，《乡村建设规划许可证》由乡镇政府统一发放，以适当方式公开。乡镇要建立宅基地用地建房审批管理台账，有关资料归档留存，并及时将审批及《乡村建设规划许可证》发放情况报市农业农村局、自然资源局备案。全面落实“三到场”，乡镇政府要及时组织农村振兴中心、行政审批办等部门人员，落实宅基地申请审查到场，批准后丈量批放到场，住宅建成后核查到场等“三到场”要求。通过验收的农户，可以向不动产登记部门申请办理不动产登记。在市、镇规划区内及乡政府所在地，原则上不再批准农民新建住宅，原有住宅属于危房确需翻建的，按原面积、原位置、原高度进行建设。

5.健全管理制度。落实宅基地审批制度，制定宅基地审批管理工作流程，建立农村宅基地日常监督管理、运营管理等制度，完善村集体经济组织宅基地民主管理程序。开展信息化建设，开发建设农村宅基地大数据系统，逐步建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统，推进宅基地申请、审批、流转、退出、使用、监管等信息化、数字化管理。

五、保障措施

(一)加强组织领导。按照“市县主导，乡镇主责，村级主体”的工作要求，实行市、乡镇、村三级党政同责，成立以市长为组长的农村宅基地改革与管理试点工作领导小组，设立办公室，并抽调精干力量成立改革专项工作小组;各乡镇也要成立相应组织机构，压实责任;村级要严格落实主体责任，确保改革工作按照时间节点有序推进。

(二)加强宣传培训。通过召开动员会、现场会、座谈会、推进会、新闻媒体等方式全面开展宣传和培训，统一乡镇、村屯干部群众思想认识，防止误解和偏差，赢得干部群众的广泛认同和支持，调动社会各界参与改革试点的积极性。充分利用各种舆论宣传工具，在全市范围内广泛宣传宅基地制度改革试点的目的意义、政策措施，大力营造改革氛围，做到家喻户晓，全面审慎稳准推进全市宅基地改革与管理试点工作。

(三)部门有力配合。市级建立农村宅基地改革与管理工作联席会议制度。市农业农村局、自然资源局、住建局、财政局、民政局、公安局、人社局、司法局、信访局、发改局、人民银行、不动产登记中心等部门协同配合。市委、市政府督办室重点督导改革进度。联席会议成员单位必须确定一名主管领导专项负责接洽推进此项工作，落实联席会议工作安排部署。

(四)定期督导检查。为更好推进全农市村宅基地改革与管理试点工作任务，市、乡镇要成立督导检查组。由市委办、市政府办组成督导检查组，重点督导乡镇工作推进落实情况，并及时向市委、市政府反馈;乡镇也要成立相应督导组织，重点督导所辖村工作推进和落实情况。

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