为贯彻落实科学发展观和党的十七届三中全会精神，建立健全农村土地承包经营权流转（以下简称“土地流转”）市场，规范流转和监管服务行为，维护土地流转当事人的合法权益，促进我市农村经济社会的稳定和发展，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）和有关土地流转的法律、法规和文件，借鉴外地经验，结合我市实际，提出如下实施意见：

一、充分认识土地流转的重大意义和必要性

（一）推进土地流转是农村经济社会发展稳定的重要基础。中共中央早就明确指出：“稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础”。在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础上，推进农村土地承包经营权规范化、程序化、制度化的流转，是农村经济社会发展稳定的客观要求，有利于土地资源优化配置，解决耕地分割零散、规模过小、效益偏低问题；有利于实现专业化、规模化、集约化经营，提高经济效益；有利于土地、技术、资金、劳力优化重组，实现传统农业向现代农业的转型，强化农业抵御自然风险和市场风险的能力；有利于推动农村劳动力向二、三产业和城镇转移，加快城乡一体化建设，实现城乡统筹和谐发展。

（二）推进土地流转是深化农村经济体制改革的内在要求。土地流转是农村经济发展到一定阶段的必然产物，是农村改革开放30年后对以家庭承包经营为基础的“双层经营”体制的创新、发展和完善，也是重大的经营方式变革。同时也是农村经济体制改革发展的客观要求。2009年中央农村工作会议指出：“严格执行土地承包经营权流转的各项要求，尊重农民的主体地位，建立健全土地承包经营权流转市场”，河南省委八届十次全会上指出：“要以土地流转制度改革为重点，不断探索土地流转形式，提高适度规模经营水平”。因此，促进土地流转，建立健全土地流转市场，发展适度规模经营是深化农村经济体制改革的重要内容和内在要求。

（三）推进土地流转是我市农村经济社会改革发展的迫切需要。土地流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。全市每年外出务工的农民约200万人，有的乡、村劳动力务工经商占全村劳动力的60%以上，导致部分土地粗放经营，甚至撂荒。同时一部分种田能手、种田大户没有过多的土地资源，阻碍了规模化种植。通过推进土地流转，可有效解决上述矛盾，同时也会有力促进农村社会经济的稳定健康发展。

二、土地流转的指导思想、目标任务、原则

（四）土地流转的指导思想。推进土地流转应以中国特色社会主义理论为指导，深入贯彻落实科学发展观和党的十七大、十七届三中全会精神，以促进农村生产力发展为宗旨，以稳定和完善农村基本经营制度为基础，以建立健全土地流转市场及服务体系为重点，以保障农民承包经营各项权利为核心，以优化资源配置、发展适度规模经营、提高农业生产效益、保证农民增收为方向，按照发展现代农业和建设新农村的要求，创新流转形式，健全服务与监管体系，促进农村土地承包经营权规范、有序、健康流转。

（五）土地流转总体目标。加快建立健全市、县、乡、村四级流转市场服务体系，健全和完善相关制度，形成“政府引导、市场调节、农民自愿、依法有偿、流转有序、管理规范”的土地流转机制。

（六）土地流转的基本原则。土地流转应当遵循下列原则：

依法、自愿、有偿。土地流转应由当事人双方平等协商，任何组织和个人不得强迫流转，也不得妨碍流转。

遵循市场经济规律。坚持公开、公平、公正和诚实信用原则；坚持从实际出发、因势利导、因地制宜的原则。

土地流转，不得改变土地所有权的性质；不得改变农业用途和基本农田种粮用途；不得损害农民土地承包经营权益。

三、建立健全土地流转市场服务体系，规范流转行为

（七）依托农经部门建立健全土地流转市场服务体系。建立以县（市、区）为中心的市、县、乡、村四级市场服务体系。市设立土地流转办公室，负责对各级流转市场进行监督和业务指导、专业培训、建立全市土地流转信息库等。县（市、区）设立土地承包经营权流转服务中心，负责为跨乡（镇）区域的土地流转供求双方提供信息、合同签订指导服务，调解、仲裁农村土地承包纠纷案件，建立本级土地流转信息库；乡镇设立或跨乡镇设立土地流转服务站，负责为辖区内农村土地流转供求双方提供信息发布、流转价格评估、合同签订指导、合同鉴证、法律政策咨询、纠纷调解、档案管理等服务；为方便群众土地流转，村设土地承包经营权流转信息员，主要为本村内土地流转提供中介、咨询、代理和信息采集报送等服务。

（八）土地流转场所。土地流转应在合法的场所进行。县（市、区）流转中心和乡（镇）站应设有土地承包经营权流转服务交易大厅，配备训练有素的专职工作人员和微机、大型电子显示屏等办公设备，完善制度和工作流程。

（九）大力发展乡镇和村级“土地托管所”或“田保姆”。各乡镇和村委会应整合农村土地、人力、资金和技术等资源，大力发展土地流转中介服务组织。鼓励农民专业合作社等经营主体，务工返乡人员、大中专毕业生、农业科研院所创办“土地托管所”、“田保姆”，为外出打工或不能、不愿种地又不愿意放弃承包经营权的农户提供“代耕、代种、代管、代收、代销”一条龙服务。委托管理可采取以下几种方式：一是全托型，即订立1年或3年以内的托管合同，经营权归受托方，收益按比例分成。也可以由受托方向委托方一次性支付承包费；二是半托型，即承包经营权和收益权仍归委托方，由委托方按合同付给受托方代耕、代种、代收、代销、代管费用；三是季节型，就耕作、种植、收获、打药、施肥、售销等某一个或几个生产环节的委托，按劳付酬，委托方按协议付给受托方劳务费和支付的生产成本费。无论全托型、半托型还是季节型都不改变所有权和使用权性质，都应通过托管协议明确双方权利义务。

（十）土地流转方式。通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，可依法采取转包、出租、转让、互换、股份合作等多种方式流转；通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地承包经营权的，可以依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转。以上两种承包方式的流转期限不得超过承包期的剩余期限，但可以随政策调整而延伸。

（十一）土地流转主体。《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发〔2001〕18号）文件和《农村土地承包法》明确规定：“土地流转的主体是农户”。“土地承包经营权流转的主体是承包方”。在承包期内，农户对承包的土地有使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和再流转以及流转的形式。要正确认识和把握流转主体是农民不是乡村干部，流转的机制是市场而不是政府。乡（镇）人民政府和村级组织为土地流转服务、监督、管理主体。农民专业合作社、家庭农场、农业专业大户等是新生的承包经营主体；从事农业生产、农产品加工企业、农业科研院所和农业技术推广单位等，可以作为受让方参与流转。

（十二）流转当事人是承包方和受让方。承包方在承包期内，自主决定承包土地是否流转、流转形式、流转对象，以及是直接流转还是委托发包方间接流转，由当事人双方协商流转合同的内容，约定是否同意受让方再流转以及提高地力或提前收回承包土地补偿办法等内容。土地承包经营权流转的转包转让费、租金、股份、土地增值收益和依法收回、依法征收、征用土地补偿费等收益，应归承包农户所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴等。流转合同生效后，承包方应全面履行合同约定的义务，尊重受让方的经营自主权。受让方可以是承包农户，也可以是农民专业合作社、专业大户、家庭农场以及法律政策允许从事农业生产经营的组织和个人。受让方应有从事农业生产经营能力和必要的生产技能和生产资料，对受让的土地有独立的生产经营权；受让土地被依法征收征用或提前收回，应获得相应补偿；同时，受让方应履行合同约定和法律规定的义务，不得改变农业用途，属于基本农田的不得在基本农田里种树、挖鱼塘、建造永久性固定设施等；不得从事掠夺性生产经营活动，不降低土地的生产能力，应保值增值；受让方在土地流转期间，接受发包方监督和管理。

（十三）土地流转程序。土地流转一般要经过下列几个步骤：

公告。土地流转当事人应把土地流转意向申请在流转市场公示。公告内容包括地块座落、面积、等级、流转期限等。

协商与土地评估。流转的方式、期限、费用等具体内容，应由双方当事人直接平等协商，自愿达成流转协议。如果当事人一方或双方认为需要进行土地等级评估的，应向具有评估资质的机构申请土地质量评估，出具评估证书。

审查同意与备案。采用转让、抵押方式流转的，应经发包方同意；采用转包、出租、互换或其他方式流转的，应当报发包方备案。无论报发包方备案或同意，都应审查流转当事人流转意思是否真实自愿，受让方是否有农业生产经营能力，是否用于从事农业生产经营活动，以及有无其他违法现象等。一般由发包方初审，乡（镇）人民政府审核。

签订流转合同。除代耕不超过一年的以外，流转当事人双方应当订立书面土地流转合同。土地流转合同内容一般包括：双方当事人姓名、住所；流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；流转期限和起止时间；流转土地用途；双方当事人权利、义务；流转价款及支付方式；违约责任等条款内容。要求采用由河南省农业厅确定的流转合同示范文本，由双方当事人签字盖章。土地流转合同一式五份，当事人双方各一份，发包方和乡（镇）人民政府各存一份，由发包方报土地流转服务中心存档一份。

流转登记。流转登记实行当事人自愿原则。采取互换、转让、抵押方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上人民政府农业行政部门登记。未经登记的，不得再流转。

归档。流转合同生效后应及时将土地流转信息资料、流转合同、申请书、委托协议以及其他规范性文件材料整理归档，建立流转情况登记，及时反映流转动态情况。乡（镇）人民政府和流转市场应建立健全档案制度。实行“一户一表，一村一册，一乡一柜，一县一网，村档乡管，专人负责”的制度，县（市、区）定期进行流转档案评查。

（十四）土地流转委托与代理。流转当事人可以委托代理人代为订立流转合同。承包方委托发包方及其他人代理流转农村土地承包经营权的，应提前三个月向委托方递交委托书，并在委托书上签章划押。委托书中应写明委托权限和代理内容。没有当事人的书面委托，任何组织和个人都无权代理流转农户土地承包经营权。

（十五）土地流转无效行为。凡是强迫流转，或假借少数服从多数强迫承包方放弃或变更承包经营权的；采用欺诈、胁迫等方式流转的；违背流转原则，改变所有权性质和农业用途的；其他违反法律、法规强制性规定的，流转行为无效。无效行为由土地承包纠纷仲裁机构或人民法院依法确认，农业行政主管部门责令改正。

（十六）提倡土地流转合同的公证、鉴证、见证。土地流转当事人可以向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门申请合同鉴证，也可以向司法行政公证机关申请公证，或者由公民、法人或其他组织见证。

四、加大支持鼓励力度，创造良好的流转市场环境

（十七）大力推进农村劳动力转移就业。大力推进招商引资，积极推进城镇化建设，放手发展农村二、三产业和个体私营经济，进一步拓宽农村劳动力就地转移空间。积极为外出务工的农民提供培训、信息指导、法律咨询和维权服务。鼓励企业、科研院校、大中专毕业生、务工回乡创业人员和政府富余人员创办“托田所”，为外出务工人员委托代耕、代种、代收、代管承包经营服务。创办农村留守儿童、留守老人家政服务企业，解除外出务工人员后顾之忧，使他们更好地在城镇务工经商受益。

（十八）加大对土地流转和规模经营主体的扶持力度。自2009年起下半年起，市、县两级财政安排一定的专项资金，用于推进土地流转和规模经营。一是对农业专业大户、农民专业合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业等流转经营主体，市、县两级财政安排一定的专项资金给予一次性奖励。具体奖励标准是：对围绕当地主导产业、特色农业、农业生产基地进行土地流转100亩以上300亩以下，流转期限3年以上、且流转程序合法、手续完备的，每亩奖励40元；流转301亩至500亩的，每亩奖励60元；流转501亩至1000亩的，每亩奖励90元；流转1001亩以上的，每亩奖励100元。二是为推进土地流转工作，对当年新增连片规模流转耕地在200亩以上的，按实际流转面积，一次性给予所属村每亩20元的工作奖励经费。以上奖励经费由市、县两级财政按六、四比例分摊。三是各级政府应将土地流转的工作经费列入财政预算，每年安排一定的专项资金，确保土地流转服务工作的正常开展。

(十九)实行信贷、贴息和项目资金支持。对流转耕地100亩以上、“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）500亩以上、水面1000亩以上经营主体，需添置更新设备、扩大生产规模经营的，在符合现有法律、法规、政策的基础上，财政、农行、农信社要加大信贷、贴息和项目资金支持力度。一是农民专业合作社社员联保小额贷款支持；二是“四荒地”土地抵押贷款；三是从事商业化运作的标准农田建设、中低产田改造，给予项目资金支持；四是由财政注资成立的担保公司担保借贷。对依法使用借（贷）款的，政府给予50%的贴息。

（二十）实行技术、信息支持。鼓励企事业单位、农业技术人员和大中专毕业生积极参与土地流转，并为流转主体提供信息、技术、咨询服务。对参于流转服务成绩显著的人员，在职称评定、职务晋升、工资待遇和就业安置上，优先考虑。

（二十一）税收减免扶持。对农民专业合作社等受让规模经营主体，农产品销售视同自产自销，销售给本经营主体内农户的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农业机械等，免征增值税；对农民专业合作社、家庭农场、专业大户等经营主体与农户订立的土地流转合同，不征收印花税。

（二十二）用地优惠支持。对流转耕地100亩以上，“四荒地”300亩以上、水面100亩以上建设生产管理用房、凉晒场地、简易仓库和生产配套用房用地，视作农业生产用地，经县以上农业行政主管部门审核，报乡（镇）国土所选址、备案即可。

（二十三）户籍管理支持。跨行政区域的土地流转，受让方申请迁移至流转地农村户口的，属地公安机关应当依法办理；因流转土地全家迁移落户城镇户口的，享受城镇居民待遇。

（二十四）保障当事人双方的合法权益，促进土地流转。对承包户在承包期间自愿放弃部分或全部承包经营权的，发包方要给予一次性公正合理的补偿；对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，应给予相应的补偿；地上附着物和青苗补偿费的赔偿参照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定执行。对因土地流转而失去基本生活保障的，可通过加强农民养老保险、医疗保险、义务教育等社会保障制度，保障其基本生活。通过建立健全农业保险制度、社会救助制度、社会捐助制度和财政帮助制度，提高受让方抵御市场风险和自然风险的能力，保障农业生产经营活动正常运行，维护受让方合法权利。

（二十五）允许农户之间通过土地流转方式合并地块。我市农村土地自80年代初实行第一轮联产承包责任制，当时，大部分农村土地质量参差不齐，形成“一、二、三”类土地，有的甚至出现更多的土地类别，所以在第一轮土地承包时每户都分到几块地，甚至分到10多块地，非常分散，难以耕作。98年在全国范围内开展的农村土地二轮承包，我市又进行了顺延，基本上没做调整。直到目前，农村承包土地一直处于零散种植状态，严重影响了土地耕作，无法发挥大、中型农机具的作用，农田水利基本建设难以实现。农村耕地经过近30年的培肥地力和改良，原来的沙碱地和瘠薄地现在都已成为“良田”，通过土地流转方式“集零为整”的条件已经成熟。农户之间可通过流转方式自愿协商使零碎地块合并，小块并大块，多块变一块，便于土地利用、机械化耕作和农业基础设施建设，发展适度规模经营，提高土地利用效益。发包方和乡（镇）人民政府应依法鼓励和支持农户之间通过流转方式合并地块。

五、加强政府监管服务

（二十六）建立组织，加强领导。土地流转工作涉及面广，政策性强，关系到广大农民群众的切身利益和农业改革发展稳定大局，各级党委政府一定要高度重视，切实加强领导，作为当前农村工作的一项重要内容列入议事日程。市成立商丘市农村土地承包经营权流转工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在市农业局，具体负责农村土地承包经营权流转工作的组织协调、督促落实等工作（领导小组名单附后）。农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，要根据各自职责，对全市土地流转给予指导、扶持和服务。各县（市、区）党委政府也要建立相应组织，制定并落实好土地流转的政策措施，切实承担起土地流转的指导、协调、管理和服务职责。各级党委政府要进一步加强农村经济经营管理队伍建设，充实调整人员，落实工作经费，确保我市农村土地流转工作顺利开展。

（二十七）有关部门要加强协调配合，建立良好的运行机制。各级人民政府及其有关部门，应在各自职权范围内，协调配合各方做好土地流转管理工作。农业行政主管部门要切实履行职责，做好土地流转的规划、指导和管理工作，加强对土地流转情况的调查研究，掌握动态，指导土地流转合同的鉴证和管理，建立土地流转档案，妥善调解和处理土地流转纠纷，培训土地流转工作人员，建立相关制度；国土部门要加强对农村征用占用土地的管理，防止以流转为名，擅自改变农业用途，制止掠夺性经营和违法用地；财政部门要为土地流转和纠纷仲裁工作提供经费保障以及扶持鼓励土地流转的专项资金制定相关扶持措施；劳动部门要掌握农民务工外出活动情况，为他们务工经商提供信息、技能培训、维权服务；工商行政机关要积极为农民专业合作社办理登记注册和证照发放，提供高效便民服务。其他部门如林业、水利、农机、畜牧、金融、保险、司法行政等部门都应根据各自的职责，研究制定具体措施，形成合力，为农村土地承包经营权规范化、程序化、制度化流转提供有效服务。

（二十八）建立健全农村土地承包纠纷调处机制，及时有效化解土地流转纠纷。发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。目前，我市各级政府都已建立了农村土地承包纠纷仲裁机构，要按照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（中华人民共和国主席令第十四号）的有关规定进行调整和完善，做到人员、经费、制度三落实，不断提高调解、仲裁农村土地承包纠纷的能力和水平。同时建立健全协商、调解、信访、仲裁、诉讼等多部门、多渠道的联动机制。

六、提高认识，强化责任，推动农村土地承包经营权健康有序流转

（二十九）提高认识，稳妥推进。各级党委和政府要按照“三个代表”和科学发展观的要求，从建设新农村、构建和谐商丘的高度，充分认识推进土地流转的重要性。目前，对二轮延包遗留的问题要进行一次彻底清理，承包经营权证书和承包合同书应与地区、地块、四邻实际情况相统一，没到户的尽快到户；对外出务工人员摸清底子，对季节工、长年工和有稳定收入且已迁至城镇落户的情况分类统计，为制定流转规划和帮扶奠定基础。各县（市、区）和乡（镇）要培育流转先进典型，以点带面，示范引导，积极稳妥推进。对土地流转成绩突出的，要大力宣传表彰，对领导干部和工作人员纳入政绩目标考核，给予表彰奖励。

（三十）强化责任，规范流转及管理行为。行政机关及其工作人员，违法滥用职权强制、阻碍土地流转；不经农户授权代签流转合同；以租代征，授意改变农业用途的；故意压低、减少、截留、侵占流转费等侵害农民利益行为以及行政不作为的，责令限期整改，情节较重的依党纪、政纪对责任人员给予处理，违法造成严重后果的依法追究法律责任。

（三十一）加大土地流转宣传培训力度。各类媒体和有关部门要采用多种形式和渠道，深入广泛宣传土地流转的法律、法规、规章和政策，加大宣传力度，正面引导为主，注重宣传流转中的先进典型和先进个人，形成舆论氛围。农业行政主管部门每年要定期举办土地流转专题讲座，加强对乡村干部、土地流转工作人员的培训，提高法律、政策和业务水平等。

>>相关链接：商丘市农村产权交易中心；河南省农村产权交易中心