陕西省榆林市关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见

2017年7月25日

为全面贯彻落实《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发﹝2016﹞37号）、《中共陕西省委、陕西省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（陕发﹝2017﹞5号），现就我市稳步推进农村集体产权制度改革，提出如下实施意见。

一、充分认识农村集体产权制度改革的重大意义

（一）农村集体产权制度改革是中央深化农村改革的重大部署。农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求。推进农村集体产权制度改革关系农村经济社会持续健康发展，关系完善和发展中国特色社会主义制度，关系国家治理体系和治理能力的现代化。近年来，市委、市政府高度重视农村集体产权制度改革，2015年以来在部分县（区）开展了农村集体产权制度改革试点，取得了一定成效，积累了宝贵经验。但我市农村集体经济还普遍比较薄弱，绝大部分村庄只有资源性资产，经营性资产相对较少。目前，我市农村集体经济组织拥有耕地、林地、园地、草地等资源型资产面积达5450万亩，各类账面资产26.5亿元，平均每村63万元，集体经济零收益的村占总村数的64%，集体经济收益在5万元以上的村占总村数的12%。特别是我市南部山区大量劳动力外出，土地贫瘠、土地分散、土地撂荒等问题突出，农村经济发展严重滞后，成为全市发展现代农业的最大短板。推进农村集体产权制度改革，明晰农村集体产权归属，发展多种形式的股份合作，对于维护农民合法权益，增加农民财产性收入，让广大农民分享改革发展成果，如期实现全面建成小康社会目标具有重大现实意义。

（二）农村集体产权制度改革要把握好底线和节奏。通过“资产变股权、农民当股东”，让农民成为直接受益者，有更多的获得感。改革要注意处理好当前利益和长远发展的关系，既要防止集体资产“一分了之”、吃散伙饭，把集体经济改弱了、改垮了；又要防止内部少数人控制和外部资本吞并，把农民的财产权利改虚了、改没了，这是改革必须坚持的一条底线。改革要注重制度设计与“摸着石头过河”的有机结合，各县（区）在先行试点的基础上，按照先易后难的原则，因地制宜，分类实施，有序推进，决不能搞“齐步走”“一刀切”。

二、总体目标和进度要求

(三)总体目标。各县（区）要按照中省意见的指导思想和基本原则，通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

（四）进度安排。对清产核资，2017年选择榆阳、靖边、子洲三县（区）整县开始试点，力争在2018年基本完成，2019年建立健全农村集体资产管理制度和监管机制。对农村集体资产产权制度改革，今年各县（区）各选择3个不同类型的村开展试点，2018年扩大试点范围，逐步铺开，2021年前全面完成。

三、全面开展农村集体资产清产核资

（五）开展集体资产清产核资。对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。在清产核资中，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后，要分类建立集体经营性资产、非经营性资产和资源型资产台账，健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度。各县（区）要尽快制定《农村集体清产核资工作方案》，采取县乡政府抓总，各部门包抓，乡镇政府要逐村建立专门的工作班子，组织所属的村组开展清产核资。

（六）明确集体资产所有权。县级有关部门要统筹考虑集体经济形成的历史和发展现实，依据职能对农村集体资产合理界定产权归属，进行确权登记，宜村则村，宜组则组，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上集体经济组织成员所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村（组），应建立健全农村集体经济组织，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。

（七）加强集体资产管理。建立健全县乡农村集体资产管理机构，加强县级农村经营管理站职能，调整并补充专业人才。乡镇政府要建立农村经营管理机构，承担农村集体资产管理、农村产权流转交易、农村土地承包及流转纠纷仲裁等管理服务职能。实行会计委托代理的地区，要尊重集体经济组织资产所有权和资金管理自主权，按照会计核算主体分设账户（簿），不得改变集体资金的性质。强化农村集体资产审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度。对集体财务管理混乱的村，县级党委政府要予以清理整顿，防止侵占集体资产行为。

四、因地制宜稳妥推进农村集体产权制度改革

（八）试点先行有序推进股份合作制改革。在尊重农民意愿的基础上，鼓励大胆创新，积极探索农村集体产权制度改革模式。大力推广榆阳区赵家峁村在产权制度改革中探索的“资源变资产、资金变股金、农民变股民”的成功经验。在有集体经营性资产和收益或具备将现有非经营性资产转化为经营性资产潜力的村（组）、镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村要全面安排试点工作。在纯农业区的村，可根据群众意愿和要求，推广靖边县马季沟村土地股份合作经营模式，实现村庄土地规模经营。农村集体经营性资产的股份合作制改革，只能在农村集体经济组织内部进行。股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。农村集体产权制度改革，先行试点，再由点及面展开，力争用5年时间基本完成改革。

（九）确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。改革试点中，要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

（十）依法保障农民集体资产股份权利。农村集体经营性资产股份改革股权分配对象界定、量化方式、配置比例和时间节点等重大事项，严格依照法律政策，实行民主决策，张榜公示，2/3以上成员同意方可实施。改革后农村集体经济组织要制定集体经济组织章程，选举产生理事会、监事会，建立组织治理机构。建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，出具股权证书。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。股权流转限定在本集体经济组织内部进行，原则上单个家庭持股比例不得超过集体经济组织总股数的10%。有关部门要研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法，指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法。及时总结试点经验，适时在面上推开。探索开展农户土地流转、收益保证保险业务。

五、发展壮大农村集体经济

（十一）明确农村集体经济组织形式和功能。有条件的村要建立农村集体经济组织，承担起农村集体资产管理、运营和维护的职能。成立后的农村新型集体经济组织可以称为经济合作社或股份经济合作社。根据中省精神，由各县（区）农业部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，以此确定其法人地位。农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，开展各项经营管理活动。支持有需要且条件许可的地方，实行村民委员会事务和集体经济组织事务分离，处理好村党支部、村民委员会和农村集体经济组织的关系，并充分发挥各自职责。

（十二）维护农村集体经济组织合法权利。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度。以家庭承包方式承包的集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织等发包方书面备案。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。

（十三）创新发展集体经济。支持鼓励农村集体经济组织利用未承包到户的集体“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目。支持农村集体经济组织为农户、家庭农场、合作社等各类农业经营主体提供产前产中产后服务，延伸农业产业链，实现一二三产业融合发展。鼓励集体经济组织利用本地生态环境、人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游。鼓励集体经济组织租赁经营闲置办公用房、学校、仓库、礼堂等不动产，依法依规开发利用集体经营性建设用地等土地，量力而行发展物业经济。鼓励集体经济组织以集体资产资源参股经营稳健的农民合作社和工商企业。在贫困地区探索财政补助资金形成的资产折股量化为集体和农民持有的股份，建立股权扶贫机制。

（十四）引导农村产权规范流转和交易。各县（区）要依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台，建立符合农村实际需要的农村产权流转交易市场（中心），开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。乡镇要建立产权流转交易服务站。县级政府要根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，制定产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，加强农村产权流转交易服务和监督管理。

六、切实加强党对农村集体产权制度改革的领导

（十五）建立工作机制。农村集体产权制度改革政策性强、涉及面广，群众关注度高，是农业农村一项“四梁八柱”性质的改革，也是一项复杂的系统工程。要切实加强组织领导，建立市级统筹部署、县级组织实施的工作机制。要切实加强基层党组织建设，充分发挥好基层党组织在发展农村集体经济中的引领作用。各县（区）的党政主要领导要负主体责任，县乡党委书记要亲自挂帅，明确责任，对实施改革的试点村亲自蹲点，全程协调指导。县乡两级要层层分解任务，夯实责任，扎实推动。

（十六）加强部门协作。农业部门和党委农村工作部门要充分发挥组织协调作用，梳理细化各项改革任务，及时研究解决改革中遇到的重大问题，制定分工实施方案，加强督导检查。发改、财政、民政、审计、监察、国土、水利、林业等有关部门要按职责抓好改革任务落实，把握政策规定，加强调查研究和工作指导，形成推动合力。各县（区）要把农村产权制度改革作为全面深化改革的一项重点，明确任务要求，确保有序推进。

（十七）加大资金保障。农村集体资产清产核资涉及面广，工作任务重，需要大量的人力、物力、财力。市、县（区）财政部门要将改革经费纳入年度预算，确保资金落实。

（十八）落实包抓机制。各县（区）政府要组织有关部门实行分乡包抓，全程负责，建立严格的考核制度。乡镇党委、政府具体负责农村集体产权制度改革的组织实施，抽调得力人员，结合脱贫攻坚，实行联村包抓。农业等有关部门的干部要深入基层，加强政策解读和干部培训，让基层干部群众全面了解改革精神和政策要求，确保各项工作扎实有序开展。

注：榆林，古称“上郡”，隶属于陕西省，有“小北京”之美称。位于陕西省的最北部，东临黄河与山西省隔河相望，西连宁夏、甘肃，南接延安，北与鄂尔多斯相连。辖2个区、1个县级市、9个县：榆阳区、横山区、神木市、府谷县、靖边县、定边县、绥德县、米脂县、佳县、吴堡县、清涧县、子洲县。面积43578平方千米，人口338.2万（2016年常住人口）。

榆林市地貌分为风沙草滩区、黄土丘陵沟壑区、梁状低山丘陵区三大类。以长城为界，北部是毛乌素沙漠南缘风沙草滩区，南部是黄土高原的腹地。气候属温带半干旱大陆性季风气候。境内有大小53条河流汇入黄河，较大的河流主要是四川四河：皇甫川、清水川、孤山川、石马川、窟野河、秃尾河、佳芦河、无定河。

榆林市风景名胜有榆林古城、镇北台、红石峡、榆林沙漠国家森林公园、红碱淖、统万城遗址、盘龙山古建筑群（李自成行宫）、白云山、易马城遗址、吴堡石城等。