2017年7月，河南省已明确栾川县为洛阳市农村集体产权制度改革试点，2018年将在全市逐步展开。为顺利推进我市农村集体产权制度改革，洛阳市委农办对全市进行调研。那么，洛阳市农村集体产权制度改革现状和存在问题有哪些？开展农村集体产权制度改革有什么建议？

农村集体产权制度改革是一项基础性、系统性改革，也是深化农村改革中名副其实的“深水区”“硬骨头”。2016年12月，中共中央国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。2017年7月，河南省已明确栾川县为我市农村集体产权制度改革试点，明年将在全市逐步展开。为顺利推进我市农村集体产权制度改革，市委农办对全市偃师、新安、嵩县、栾川、洛宁、洛龙区等6个县区、12乡镇、48个村（社区）进行了调研，形成报告如下。

一、农村集体产权制度改革的背景和意义

农村集体产权是指农村集体经济组织对其所有的资产占有、支配和收益的权利、义务和责任。农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。这三类资产是农村集体经济组织成员的主要财产，也是农业农村发展的重要物质基础。

农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式。当前，随着农村经济社会深刻变化和市场化步伐日益加快，我市农村集体经济发展明显滞后，农村集体资产存在权属不明、收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题，难以实现集体资产、资源、资金的保值增效和提高村集体自我发展与保障能力，与推进农业现代化、促进农村经济社会发展和完善乡村治理的要求不相适应。

农村集体产权制度改革就是适应城乡一体化发展新趋势，在抓好农村土地等资源性资产确权登记颁证，建立健全集体公益设施等非经营性资产统一运行管护机制的基础上，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，着力推进经营性资产清产核资、确权到户和股份合作制改革，积极探索农村集体经济新的实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，这是维护农民合法权益，增加农民财产性收入的重要手段，也是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求，对于统筹城乡发展、巩固党的执政基础和全面建成小康社会具有重大意义。

二、我市农村集体产权（经济）现状和存在问题分析

近年来，我市对“三农”方面的投入不断增加，农民收入快速增长，与之形成反差的是，农村集体经济不断萎缩，一定程度上影响和制约了全市农村经济的快速发展。

（一）农村集体经济基础薄弱。一是底子薄，起点低。2016年，全市农村集体账面总资产47.5亿元，不及江苏省苏州市吴中区集体资产总额（495亿元）的十分之一。全市农村集体账面经营性固定资产原值4884.5万元，村均仅1.65万元，而且多集中于集体经济发展较好的村。农村集体经济脆弱之至，发展举步维艰。全市村集体经营性收入2.4亿元，总支出高达10.3亿元。可谓是入不敷出，难以为继。二是债务多，负担重。2016年，全市农村集体账面负债17.9亿元，村均负债60.8万元。其中嵩县农村集体资产总额仅3.2亿元，负债却高达1.2亿元，而农村集体账面经营性收入仅59.5万元。村级债务长期得不到有效化解，村干部工资严重依赖财政转移支付，农村集体经济组织不堪重负，发展困难重重。三是经营水平不高，发展不平衡。截止2016年底，纳入全市农经管理系统的2955个行政村，无经营收入的村1442个，占村庄总数的48.8%；年经营收入10万以上的村231个，仅占村庄总数的7.8%。总体来说，集体经济比较落后，个别县区更是积贫积弱，发展失衡。其中洛宁县388个村庄集体经营性收入154.6万元，而且仅分布在不足10%的村庄中，剩余90%以上的村庄是集体收入“空白村”。而偃师市槐新办事处槐庙村，全村2460人，2016年村集体总资产超过5亿元，村组年收入5000万元以上。

（二）农村集体经济组织资产丰富，闲置资源较多。一是资源性资产存量较多。目前，全市集体所有农用地面积1251.93万亩。这也是一笔极大的财富，还不包括分布广泛、集体所有的荒沟、荒山、荒坡、滩涂、水面和其他资源性资产，不少都是可转化为发展集体经济的经营性资产。二是闲置资源较多。目前，不少村庄有倒闭的企业、空置厂房、机器、仓库等经营性资产闲置，还有相当数量的空置学校、办公楼及异地搬迁留下的民房等可经营的资产。调研发现，栾川县石庙镇村级小学撤并至镇中心小学后，全镇有10个标准化村小学校舍闲置，每个建筑面积上千平方米，目前有利用计划的仅有1个。三是经营性资产较少。调研发现，不少村庄把集体自留地、自留山、林地和其他资产全部承包到户或分给村民，村集体没有经营性资产，影响了村集体经济持续健康发展；有的村虽然有集体土地、林地、荒山等，但由于历史原因，如过去搞普九教育、修村村通公路等要求镇村配套资金，部分村举债兴办公益事业，相当一部分村因筹款困难集体资产被变卖抵债，这在洛宁县尤为普遍。

（三）农村集体经济组织管理不健全，治理结构有待规范完善。2013年，全市已完成248个村集体经济改制。调研发现，经过改制的村，如洛宁县城关镇王东社区、偃师市顾县镇李湾村、新安县正村镇白墙村等都存在改制不彻底的问题。从集体产权制度方面看，多数没有实质性改革，而且集体资产尤其是经营性资产界定标准不一，大部分没有折股量化到集体经济组织成员。村集体经济经营情况相对较好的村，或多或少存在村集体资产归属不明、经营收益不清、收入分配不透明、成员的集体收益分配权缺乏保障等问题。大部分群众甚至部分村干部不清楚本村的集体资产情况，更遑论集体经营性资产的情况，农村集体资产处于“共同共有”状态，陷入“人人所有、人人无份”的困境，集体资产面临流失的危险。有经营收入的村，相当一部分为了凸显集体资产、收益、分配的透明度，村集体不再直接经营集体资产或企业，而是将集体资产出租出售，收入除去维持村内的正常开支后全部平均分配。如洛宁县长水镇长水村每年村集体租金收入7-8万元，为3000多位村民每人发放25元；偃师市顾县镇段东村5组每年集体租金收入3万多元，近年都全部平均分配给本组306口人，村集体不再提取公积金，村干部乐得清闲的同时，村集体经济组织坐失滚动壮大的机会。

三、开展农村集体产权制度改革的思考和建议

我市不同地区面临的现实困难差异性大，农村集体经济发展很不平衡，改革中遇到的主要困难、问题和政策需求也有所不同，关键是要分类施策、把握重点环节推进农村集体产权改革，落脚点还是如何发挥优势、创新举措促进全市集体经济跨越式发展。

（一）结合实际，分类推进农村集体产权制度改革。一是在集体经济欠发达村庄，以清产核资为主。我市相当一部分农村处在经济相对薄弱、农业比重较大的地区，集体资产以土地等资源性资产为主，经营性资产总量不多，且收益偏低，大多数村都不具备折股量化和分红的条件。此类村庄应以清产核资为主，重点是合理确定资产处置基准日，以县区为单位明确清产核资的范围、要求和时限，及早实现村集体资产台账式管理。二是在集体经济发展一般的地区，建立村级集体经济组织。结合此次改革，在清产核资的基础上，重点是建立健全村级集体经济组织，因地制宜找准发展集体经济的路子，培育壮大村级集体经济，完善管理机制，为下一步开展集体经济股份合作制改革打下坚实基础。三是在集体经济发展较好的地区，积极开展集体经济股份制改革。主要在有经营性资产的村庄，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。关键是要体现集体所有和特有的社区性，确保只在农村集体经济组织内部进行改革。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据，鼓励探索集体资产保值增值、增加农民财产性收入的股权设置方式和运行机制。四是在完成集体经济组织改制的地区，进一步规范股权管理。主要指在2013年“村改居”的部分村庄，基本完成清产核资和成员确认，还有部分进行了股份制改革。这些村庄的集体经济改制是对农村集体产权制度改革的探索，我们应充分借鉴，进一步规范股权管理，完善治理结构，严格账务公开和村账乡管，在需要和条件许可的地方，探索村民委员会事务和集体经济事务分离。

（二）把握重点，稳妥推进农村集体产权制度改革。农村集体产权制度改革涉及面广、十分复杂，推进这项改革，重点是要尊重群众意愿，抓住重点环节，解决关键问题。一是科学界定村集体经济组织成员身份。把成员边界搞清楚，哪些村民能享受集体资产权益，哪些村民不能享受是群众最为关注的问题，这是农村集体产权制度改革的重中之重，也是改革最为复杂的一项工作。从调研来看，需要开展经营性资产改革的地区，往往是经营性资产积累比较多的村镇，也恰恰是人员流动最频繁、户籍人口与常住人口最不一致的地区。科学确认成员身份，关键是确定人口界定基准日，既要维护多数人的利益，又要照顾少数人的权利，尤其是保护好妇女、儿童、入赘、离婚、在外务工人员等小众群体权益。因为当前没有明确的法规和政策，每个村的情况又不相同，建议由各县区明确集体经济组织成员身份界定办法，在尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的基础上，采取“一村一案”的办法进行解决。二是尊重群众意愿设置、管理股权。集体资产股权设置主要有成员股、集体股、贡献股；区分是否随人口变动而调整股权实行动态或静态管理。调研中，一些村干部希望改革后保留一块集体股，以解决集体债务和公共支出；而多数群众希望改革不留尾巴，不再保留集体股，以免今后围绕这块蛋糕产生新的矛盾；干部群众对静态管理持多数意见，即同承包地一样生不添、死不去，保持长久不变。考虑当前村级正常运行和保持稳定，建议以集体股和成员股混合设置、实行静态管理为主，具体如何设置，关键是要尊重群众意愿，实行民主决策，决不能搞一刀切。三是限制股权流转。经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，必须坚持成员集体所有，实行封闭型管理，是这次改革的典型特征。为了维护农村集体经济的社区性，防止外部资本侵占集体资产，此次改革的范围要严格限定在集体经济组织内部，股权的流转不能突破本集体经济组织的范围。

（三）多措并举，创新集体资源资产资本化实现形式。我市集体经济发展较好的村，一般都有区位、产业、资源、资金等优势。但是，也有部分偏远贫困县区没有这些优势的村庄，也有不少成功经验可以借鉴。一是利用闲置的农村学校、厂房、门面等集体资产，通过入股、合办或自办企业的形式，提高集体收入。比如，栾川县镇石庙镇龙潭村，结合当地良好的生态、人文环境，利用村闲置小学校舍入股与洛阳赛高龙旅游开发有限公司合作开发游学项目，正式运营后村集体每年收取租金5万元，以后租金按10%逐年提高至10万元，利用了村闲置资产，提高了村集体收入，还能带动当地群众从事餐饮、住宿、旅游和娱乐服务项目提高收入。二是通过土地入股、农户入社，组建土地股份合作社，以解决土地细碎化和产出能力低下等问题。比如，栾川县石庙镇上元村，借助尚元科技健康产业园项目，以资金和土地入股，发展集体经济。还有省外的贵州六盘水地区探索开展的资源变资产、资金变股金、农民变股东的股份合作制改革，为我们提供了很好的借鉴。三是以未承包到户的集体林场、土地、水塘、山丘、滩涂等资源性资产以及财政补助形成的资产等作为出资，引入工商资本或其他外来要素，发展农村混合所有制经济。比如，汝阳县红里村与龙跃蛋鸡养殖专业合作社合作，提供该村土地108亩，并以上级拨付资金140万元入股发展蛋鸡养殖项目，除土地租金收入外，村集体年分红10万元。四是探索将精准扶贫到户的财政补助资金、各级财政投入到村集体的建设项目资金，作为村集体经济组织或农户的股金。可结合全市脱贫攻坚，建立健全相对薄弱地区集体经济发展“造血机制”，增加了集体经济组织收益，促进了集体经济可持续发展。比如，孟津县将300万元引导资金拨付到15个贫困村用于产业化项目，60万元引导资金拨付到白鹤镇、小浪底镇、横水镇用于组建扶贫专业合作社，提高贫困村脱贫致富内生动力，壮大村级集体经济。五是大力发展“四荒”经济。我市“荒山、荒沟、荒坡、荒滩”保有量较大，在明确所有权的前提下，放开放活“四荒”产权，能租则租、能包则包，也可采取拍卖使用权、招商引资、入股联合的形式，将“四荒”综合整治与建杂果园、林牧结合、休闲农业、旅游开发、生态养殖、环境整治、河道治理结合起来，村集体通过租赁、承包、入股合作、利益分成等形式获得收入，也是变废为宝、盘活资源、发展集体经济的有效途径。六是组织集体土地流转，提供农业生产社会化服务获得收益。比如嵩县大坪乡流涧峪村引导农民发展特色产业、高效农业，在逐步形成产业村的同时，村集体成立专业合作社，为新型农业经营主体提供产前、产中、产后服务，2016年村集体收入19万元。新安县仓头镇在开展土地托管服务过程中，村两委通过参与组织农民、为农户和基层供销社、农民专业合作社提供服务，取得相应的收益。其中正村、古村仅化肥让利每年村集体可收入2万元。各地发展壮大集体经济的路径很多，关键要立足实际、充分挖掘、不拘一格，找准适合自己的模式，快速发展壮大村级集体经济。

（四）统筹推进农村集体产权制度改革。农村集体产权制度改革一是项基础性、系统性改革，还应做好配套平台、支持政策和跟进管理。一是注重引导农村产权规范流转和交易。城市化建设进程不断加快，随着全市确权工作的完成和农村集体产权制度改革的开展，农村承包土地经营权、集体林权、“四荒使用权”和农村集体经营性资产流转势必增多，也需要进一步注重规范农村产权流转和交易。当前，宜在伊川县开展农村产权交易试点的基础上，及时将集体资产量化股权纳入交易范围，不断完善交易办法，健全交易规则，完善运行机制，逐渐探索支持引导有偿流转农民土地承包权、宅基地使用权和农村集体收益分配权的有效办法。二是切实做好农村集体经济组织改革后的村民就业和社会保障。调研来看，我市不少经过农村集体经济股份制改革的村，改革前，农民可以依靠土地或村集体产生的经济效益进行分红；改革后，不少村庄土地流转或转为城市建设用地，部分群众就业、生活就成了问题。建议结合城乡一体化建设试点出台配套政策，鼓励失地农民参与社会保障，加强职业技能培训，对返乡人员自主创业创新等方面给予相应的政策支持，利用集体土地租金、补偿金发展集体经济、合作经济等，提高集体收入和群众财产性收入，确保改革后居民的生活稳定。三是强化农村集体财务管理。加强县乡农经队伍建设，完善村财乡管委托代理制，加强村集体财务规范化管理，强化乡镇对村集体财务监督管理的职能。落实“四议两公开”，坚持按章办事，增强村干部调配使用集体资金的约束力，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。规范和完善农村集体财务公开制度，切实加强农村集体经济和村干部离任审计监督，防止侵占集体资产。鼓励村集体利用手机APP财务软件，提高群众参与村级财务管理的积极性，提高村级财务透明度和群众知晓率。

注：洛阳，古称斟鄩、西亳、洛邑、雒阳、洛京、京洛、神都、洛城等，隶属于河南省，因地处洛河之阳而得名。位于河南省西部，东邻郑州，西接三门峡，北跨黄河与焦作接壤，南与平顶山、南阳相连。辖6个市辖区、1个县级市、8个县：涧西区、西工区、老城区、瀍河区、洛龙区、吉利区、伊滨区、偃师市、孟津县、新安县、宜阳县、伊川县、洛宁县、嵩县、栾川县、汝阳县。面积15230平方公里，人口680.10万人（2016年）。

洛阳市，中国四大古都之一，有十三朝古都之称。牡丹因洛阳而闻名于世，有“洛阳牡丹甲天下”之称，被誉为“千年帝都，牡丹花城”。洛阳地势西高东低，境内山川丘陵交错，地形复杂多样；境内东北部为伊洛河平原，其余大部属豫西山区。气候属温带季风气候。境内河渠密布，分属黄河、淮河、长江三大水系。

洛阳有六大都城遗址：夏都二里头遗址、偃师商城遗址、西周成周城遗址、东周王城遗址、汉魏洛阳城遗址、隋唐洛阳城遗址。世界地质公园两家：黛眉山世界地质公园，伏牛山世界地质公园。5A级景区五家，即龙门石窟，龙潭峡、白云山，老君山和鸡冠洞。7家国家森林公园：白云山国家森林公园、龙峪湾国家森林公园、花果山国家森林公园、天池山国家森林公园、神灵寨国家森林公园、郁山国家森林公园、国家牡丹园。

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