中共泗洪县委泗洪县人民政府关于深化农村集体产权制度改革的实施意见（洪发〔2018〕5号）

2018年5月19日

根据中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）和中共江苏省委、江苏省人民政府《关于深化农村集体产权制度改革的实施意见》（苏发〔2017〕32号）等文件精神，为积极探索农村集体所有制的有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，维护农民集体资产权益，增加农民财产性收入，结合泗洪实际，制定本实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，认真落实中央和省市有关决策部署，按照“确权、赋能、搞活”三步走的总体思路，围绕明晰农村集体产权归属、维护集体经济组织成员权利，重点推进农村社区股份合作制改革，大力发展股份合作等多种形式的合作与联合，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为推进泗洪“两山”理论实践创新基地建设、巩固党在农村的执政基础提供重要的支撑保障。

（二）目标任务

通过全面深化改革，构建归属明晰、权能完整、流转顺畅、保护严格，具有中国特色、江苏特点、泗洪特征的农村集体产权制度。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济。管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值。保护农民的合法权益，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。工作进度安排上，2018年完成100%村居村级农村集体资产清产核资工作，2018年、2019年分别完成30%、40%村居村级股份经济合作制改革工作，2020年全面完成村级股份经济合作制改革。

（三）基本原则

1.把握改革方向。明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益，促进集体经济发展和农民持续增收。

2.守住政策底线。坚持农民集体所有不动摇、农民权利不受损，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。严格依法依规办事，妥善处理各种利益关系。

3.尊重农民意愿。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民的知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

4.分类有序推进。坚持分类实施、稳慎开展，坚持试点先行、先易后难，坚持问题导向、重点突破，根据集体资产的不同类型和不同地区条件来确定改革任务，明确改革的路径和方式，有力有序推进改革。

5.积极探索创新。从实际出发，积极探索农村集体经济运行新机制、管理监督机制、农村集体经济组织和成员的退出机制等，着力在重点领域和关键环节取得突破。

6.坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础，来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

二、主要内容

（一）全面开展农村集体资产清理改革

1.开展集体资产清产核资。对农村集体所有的各类资产，要进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。清产核资范围包括农村集体经济组织拥有的所有资源性资产、经营性资产、非经营性资产，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。要全面梳理村级签订的各类经济合同，重点清查账内尚未登记的资产、村级收益的各类扶贫资产、产权未变更的村级债务化解资产、应属集体所有但被其他单位或个人占用的资产、各级政府投资的为村级服务的公益性资产和准公益性资产等。对查出的尚未登记入账或者核算不准确的，经核对公示后登记入账或者调整账目。对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续。对侵占集体资金资产的，必须如数退还和赔偿；涉及违规违纪的，要移交纪检监察机关处理；构成犯罪的，要移交司法机关依法追究刑事责任。农村集体资产的清产核资结果，要向全体成员公示，并经成员或代表大会确认。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。各乡镇要根据要求制定专门工作方案，坚持试点先行、典型引路，确保于2018年12月底，全面完成所有村居集体资产清产核资工作。

2.明确集体资产所有权。在清产核资基础上，要把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织，并由其依法代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权；未成立集体经济组织的，暂由村民委员会代表集体行使所有权。分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权；未成立集体经济组织的，由村民小组代表集体行使所有权。属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。集体资产所有权的确权工作，要严格按照产权归属进行，不打乱原集体所有的界限。

3.推进农村集体资产分类改革。对土地、森林、山岭、荒地、滩涂、水面等资源性资产，着重全面完成承包土地确权登记颁证，建立健全资源性资产台账管理制度，防止资产流失和闲置浪费。对用于公共服务的教育、科技、文化、水利、卫生、体育等方面的非经营性资产，重点探索集体统一运营管理有效机制。对用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，着重将资产折股量化到本集体经济组织成员，健全集体资产运营的管理、监督和收益分配机制。要通过多种途径，努力盘活各种闲置的非经营性资产，发展壮大集体经济。

（二）稳步推进成员资格界定

1.确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规规定，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方面的利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作。开展此项工作，县有关部门要制订确认成员身份的具体程序、标准和管理办法；乡村两级在符合法规政策前提下，经民主协商，可实行“一乡一策”和“一村一策”，乡村两级的成员认定方案要报县级登记备案。农村集体经济组织成员身份的确认，要充分尊重群众意愿，调动农户参与积极性，做到全程留痕，鼓励以户为单位进行签字确认，经得起时间和历史的检验。成员身份认定工作既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，并切实保护妇女的合法权益。开展社区股份合作社制改革后，农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，提倡通过分享家庭内拥有的集体资产权益和财产继承的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。要建立健全成员登记备案机制，以农户家庭为单位编制成员名册，以村居为单位进行管理，并纳入县级信息平台管理。

2.落实农村集体经济成员权利。农村集体经济组织成员除依法享有独立承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动进行民主管理等权利外，还可以依照章程规定及成员或代表大会决定，享有生产生活服务、土地征收征用补偿费分配、优先承包经营本集体经济组织资产等权利。要切实维护进城落户农民的合法权益，现阶段不得以退出农民土地承包权，宅基地使用权，集体收益分配权作为农民进城落户的条件。鼓励各地探索运用“互联网+”手段更好地落实农村集体经济组织成员对集体经济的知情权、决策权和民主监督权。

（三）科学组织股权设置量化

1.规范股权设置。拥有经营性资产的村居，特别是城中村、城郊村和经济发达村，要全面开展股份合作制改革，设立股份经济合作社或社区股份合作社。对农村集体经营性资产，要以股份或者份额形式量化到全体成员，作为参与集体收益分配的基本依据。股权设置可设集体股和成员股，所占总股份比重的大小，由本集体经济组织成员民主讨论决定，集体股获得的分红主要用于集体扩大再生产、集体公益事业、弥补福利费缺口、弥补以前年度亏损和转增积累等方面。成员股可根据人口、承包耕地、劳动贡献等因素合理确定分配系数，股权设置与管理提倡实行“量化到人、固化到户”，一般不随人口增减变动而调整；确需调整的，可由集体经济组织成员协商决定。探索将精准扶贫到户的财政补助资金和各级财政投入到村集体的建设项目资金，量化为农户或村集体经济组织股金的办法。农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要着重体现成员集体所有和社区性，而且只能在农村集体经济组织内部进行。乡镇党委政府要结合本地实际安排此项工作，先进行试点，再由点及面展开。

2.赋予农民对集体资产股份多种权能。在股份合作制改革基础上，要积极推进农村集体资产股份权能改革试点，赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能，让农民从改革中更多得益。建立集体资产股权登记制度，以农户家庭为单位，记载成员持有的集体资产股份信息，出具股权证书。健全集体收益分配制度，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。探索农民对集体资产股份有偿退出办法，现阶段可以在本集体内部转让或者由本集体赎回，农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织范围。探索对集体资产股份继承办法，重点研究非集体经济组织成员继承集体资产股份的具体途径。探索农民以其持有的集体资产股份向金融机构申请抵押、担保贷款的具体办法。

（四）切实加强农村资产管理

1.规范农村集体资产财务管理。加强农村集体资金资产资源监督管理，农村集体经济组织要按照《村集体经济组织会计制度》相关要求，实行独立建账，单独核算。要科学界定集体经济组织的核算范围，加快建设农村集体资产监督管理信息平台，提高农村集体资产财务管理的制度化、规范化、信息化水平。在实行村财乡管的地区，要维护村集体经济的所有权、使用权、审批权和收益权的完整性，不得将由各级政府承担的公益性支出转嫁到村集体经济组织。落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体经济组织成员的监督管理权。组织开展农村集体资产管理专项治理，稳步推进“阳光行动”试点，全面深化村级资金管理非现金结算及“阳光村务卡”制度。强化农村集体经济组织审计监督，乡镇农村集体资产管理部门要对农村集体经济组织财务预算和决算、资金的使用和收益分配进行定期审计，对农民群众反映强烈的农村集体资产管理问题进行重点审计。对集体资产和资源进行专项审计，对村居“两委”主要负责人离任要进行离任审计。建立健全责任追究制度，对审计查出侵占集体资金和资产问题的，要责成责任人如数退还；构成违纪的，移交纪检监察部门处理；构成犯罪的，要依法移送司法机关追究刑事责任。对集体财务管理混乱的村居，乡镇党委、政府要及时组织力量进行整顿，坚决防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

2.抓好农村集体经济组织债务化解工作。健全新增债务申报制度，村级举债实行申报审批制，必须严格遵循拟定方案、明主决策、申报审批、实施跟踪等程序。探索建立新增不良债务责任追究制度，对不按照规定程序擅自举债的，按照“谁经手、谁负责”的原则，追究乡镇政府、村级主要负责人及经手人的责任。县人民政府及其部门安排的涉农及其他不属于村级支出的项目，必须足额安排项目资金，不得要求村级提供配套资金，要及时足额安排村级组织运转经费，严禁村级举债保运转，任何单位和个人不得挪用平调村级集体资金和“一事一议”资金。落实乡镇领导干部制止不良债务工作考核制度和责任追究制度，把制止村级不良债务和化解旧债作为考核乡村干部任期目标和工作实绩的重要内容。

3.规范农村产权流转交易。充分发挥市场在资源要素配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，健全完善省、市、县、乡四级联网联动的农村产权交易市场体系，明确农户承包土地经营权、农村养殖水面经营权、“四荒”使用权、林权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、“百村万户小康路”“百河千渠环境整治连通工程”、小型水利设施、涉农资金项目、农民住房财产权、农村集体资产股权、农户宅基地使用权、农业类知识产权及其他等15类交易品种，强化交易市场标准化建设，全面实行农村集体资产流转进场公开交易。县级主管部门要根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，制定市场管理制度和交易规则，对市场运行、服务规范、中介行为、纠纷调处、收费标准等作出具体规定，查处各类应进不进市场交易的违规行为。

（五）探索集体经济组织有效实现形式

1.发挥农村集体经济组织功能作用。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，作为特殊的经济组织，具有特别法人地位，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。现阶段，村级应建立健全农村集体经济组织，向县级主管部门申请登记注册，取得组织登记证书，并据此办理银行开户、刻制印章等，以便开展经营管理活动。农村集体经济组织要制定组织章程，建立成员或代表大会、理事会、监事会等内部治理结构，实行民主决策、民主管理，发挥集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。对已撤村建居，集体土地全部征收、旧村改造全面完成、社会保障和社会事务管理与城市完全接轨、难以继续按照合作机制和股份合作机制运转的农村集体经济组织，可探索农村集体经济退出机制。

2.完善运行机制。股份经济合作社要按照章程规定，完善治理机构，实行集体所有、合作经营、民主管理。涉及到经营方针、投资决策、年度计划等重要事项，需经成员或代表大会讨论决定。要定期向全体成员公布资产运营管理情况，听取意见建议，自觉接受监督。成员或代表大会要依据当年经营情况，讨论决定收益分配方案，除了从当年净收益中提取一定比例的公积公益金、应付福利费外，应当按照同股同利的原则向股东分红。鼓励股份经济合作社履行服务职能，提高综合服务能力。

3.维护农村集体经济组织合法权利。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。农村承包土地经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度。家庭承包土地采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织发包方同意。采取出租、转包或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织发包方书面备案。按照国家和省市统一部署，在农村土地制度改革试点工作中，要积极探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。对于农村集体的经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利。农村集体的非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定，统一分类建档、运行管护。

（六）发展壮大农村集体经济

1.拓展农村集体经济发展路径。引导支持农村集体经济组织根据本地的区位条件、资源禀赋以及经济社会发展状况，积极开辟资产租赁、企业股份、农业开发、生产服务、联合发展等多种发展路径，推进农村产业融合，拓宽集体经济发展形态路径，丰富集体经济。农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、水域滩涂等资源，集中开发或者通过招投标等方式，发展稻虾共作、碧根果、软籽石榴、蚕桑等特色农业；可以利用生态环境和人文历史等资源，发展休闲农业和乡村旅游；可以在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展农村电商、农业社会化服务等相应产业。支持农村集体经济组织创办合作农场、水上牧场，或为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后生产性服务。鼓励农村集体经济组织与阿里巴巴、京东等知名电商企业合作，发展创意农业、农产品电子商务等农村新产业、新业态。

2.创新农村集体经济发展机制。支持集体经济组织整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村与基层供销社合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展壮大集体经济。有条件的村集体经济组织和基层供销合作社可以开展综合合作试点，向社员提供综合服务。鼓励农村集体经济组织之间通过抱团发展、与各类经济实体联合合作等方式，创新集体资产运营机制，探索聘用职业经理人，实行公司化、集团化管理，提高集体经济市场化运营水平。积极探索建立乡村闲置资产托管中心，在更大范围配置搞活农村集体资产。组织农户自愿以土地承包经营权入股的方式，发展土地股份合作社和农业适度规模经营。全面启动振兴村集体经济三年行动计划，对缺资产、缺资金、缺资源、缺人才的村集体经济组织，要建立健全挂钩帮扶机制，采取强村带弱村、机关事业单位“挂村包户”、村企结对共建等办法，鼓励财政设立专项引导资金，探索试点村集体股权质押贷款等金融路径，帮助其发展物业、产业等项目，增强内生发展动力。有条件的地区，在征收征用农村集体土地时，可根据情况安排一定数量的建设用地给被征地的集体经济组织，用于发展二三产业。探索制定土地增减挂钩收益用于扶持所在村集体经济发展具体办法，设立扶持村级土地股份合作社专项财政奖补资金。到2020年所有村居集体经济经营性收入全部超过18万元。

三、实施步骤

（一）启动准备（2018年5月25日前）。各乡镇党委政府要对农村集体产权制度改革做出统一安排，做好方案制定、机构组建、宣传发动、业务培训等基础性工作。

（二）清产核资（2018年5月26日—2018年12月）。按照国家和省市县清产核资文件要求，按照规定程序，全面完成清产核资工作。

（三）成员身份界定（2018年8月—2020年11月）。在县乡农村产权制度改革工作领导小组的指导下，稳步开展成员身份界定工作，将确认的成员登记造册，签字到户，规范管理。

（四）股权设置（2018年10月—2020年11月）。在清产核资和成员身份认定基础上，对农村集体经营性资产进行折股量化，确权到人，形成台账。成立村集体股份经济合作社的村，要向社内成员出具股权证书，并发放到户。

（五）成立村集体股份经济合作社（至2020年12月）。在有经营性资产且条件成熟的村开展村集体股份经济合作社组建工作，健全集体经济组织管理架构，完善经营管理机制，充分发挥村集体经济组织的市场主体地位，实现农村集体资产的保值增值，增加农民经营性收入。

四、措施保障

（一）加强组织领导。农村集体产权制度改革是乡村振兴战略的基础性工作之一，各乡镇党委、政府要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，认真抓好改革部署的贯彻落实，既要鼓励创新、勇于试验，又要把控方向、有历史耐心，积极稳妥推进改革。建立健全县级组织协调、乡镇全面负责、村居具体实施的工作机制，县乡村三级要成立农村集体产权制度改革领导小组，乡镇党委书记要亲自挂帅，要把产权制度改革工作列入乡镇领导班子和领导干部工作实绩考核和乡村振兴战略年度报告内容。要充分尊重村民意见，杜绝代替村民决策的情况发生，确保改革稳步推进。要层层分解任务，落实工作措施，创造保障条件，保证此项改革事有人管、责有人负。各乡镇要处理好改革与稳定的关系，通过设置举报邮箱、公开举报电话等方式畅通民意表达渠道，维护农民的合法权益。对于改革中遇到的矛盾和问题，要认真研究解决；涉及重大政策调整的，要及时向上级请示汇报，保障社会和谐稳定。

（二）强化工作推进。根据全县深化农村集体产权制度改革领导小组安排，由县委农工办牵头，县纪委机关、县委组织部、农委、民政局、财政局、国土局、水利局、交通局、审计局、卫计委、地税局、公安局、信访局、法院等相关部门和单位要按照职责分工抓好落实。各乡镇要从实际出发，制定具体操作方案，报领导小组审核同意后方可实施。各乡镇要加大财政资金投入，为改革提供经费保障。要加强政策解读和干部培训，发挥各种媒体的宣传作用，让基层干部群众全面了解改革精神和政策要求。要加强乡镇农经体系建设，配齐配强工作人员。强化监督检查，及时纠正和查处弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。注重改革的系统性、协同性，与正在推进的相关改革搞好衔接配套，发挥改革的综合效应。

（三）加大扶持力度。建立健全有利于推进农村集体产权制度改革和农村集体经济发展的综合政策体系。落实税收优惠政策，对进行股份合作制改革后的农村集体经济组织承受原集体经济组织的土地、房屋权属，免征契税；对农村集体经济组织以及代行集体经济组织职能的村民委员会、村民小组进行清产核资收回集体资产而承受土地、房屋权属，免征契税，对因此种情况签订的产权转移书据，免征印花税；对农村集体土地所有权、宅基地和集体建设用地使用权及地上房屋确权登记，免征契税。创新财政引导、多元化投入，共同扶持集体经济发展体制机制。逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。按照上级统一部署，统筹协调好农村土地制度改革、农业保护支持体系改革与村级集体产权制度改革的关系，总结形成可复制的模式和经验，合理安排农村集体经济组织发展经济所需用地。科学制定泗洪县农村集体资产管理意见，提高法治化管理水平。认真做好农村产权纠纷调解仲裁和司法救济工作。

注：泗洪县，隶属于江苏省宿迁市。县花是荷花，县树是水杉。位于江苏西北部，东临洪泽湖，西接安徽省泗县、五河县、明光市。辖3个街道13个镇9个乡：青阳街道、重岗街道、大楼街道；双沟镇、上塘镇、魏营镇、临淮镇、半城镇、孙园镇、梅花镇、归仁镇、金锁镇、朱湖镇、太平镇、龙集镇、界集镇；曹庙乡、陈圩乡、车门乡、瑶沟乡、石集乡、城头乡、峰山乡、天岗湖乡、四河乡。面积2731平方公里，人口107万（2013年）。

泗洪县是中国酒都，十大名酒之一双沟大曲出产于此；是中国著名的名酒之乡、螃蟹之乡、生态旅游之乡。地貌以平原、岗地为主，亦有零星丘陵；地势西南、西部高，东南、南部低。气候属暖温带季风气候区，山有峰山、巉石山、车门山、重岗山、梅花山等，河流有淮河、怀洪新河、新汴河、濉河、徐洪河、利民河、潼河等。

泗洪县旅游景点有洪泽湖湿地自然保护区、城头鸟类自然保护区、穆墩岛、王沙岛浴场，雪枫墓园、泗洪县烈士陵园、朱家岗烈士陵园、陈毅纪念馆、柳山湖景区、洪泽湖湿地森林公园、淮北革命根据地纪念馆、“春到上塘”纪念馆、梅花顺山集文化遗址、古徐城、观鸟园、野猪林度假村、下草湾文化遗址、古汴河文化遗址等。

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