海西州人民政府办公室关于印发《海西州农牧区集体产权制度改革实施方案》的通知（西政办〔2017〕156号）

2017年9月5日

根据中共青海省委办公厅、青海省人民政府办公厅《关于印发<青海省农牧区集体产权制度改革实施方案>的通知》（青办发〔2017〕25号）精神，为有效探索农牧区集体所有制有效实现形式，创新农牧区集体经济运行机制，结合我州实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想

全州农牧区集体产权制度改革要以党的十八届三中、四中、五中、六中全会精神及省第十三次党代会精神为指导，以明晰农牧区集体资产产权归属、维护农牧民集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点，以发展多种形式农牧民股份合作与联合为导向，逐步建立起归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农牧区集体产权制度，保护和发展集体经济组织成员的合法权益。发展壮大村集体经济，为加快发展现代农牧业、推进城乡协调发展和巩固党在农村执政基础提供重要支撑和保障，促进农牧业发展、农牧民富裕、农牧区繁荣。

（二）基本原则

1.坚持正确方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农牧区集体经济组织市场主体地位，完善农牧民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农牧民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进村集体经济发展和农牧民持续增收。

2.坚持依法有序。坚持农牧区集体所有不动摇，防止集体经济弱化和资产流失。现阶段，农牧区集体产权制度改革严格限定在本集体经济组织内部，不得打破原集体经济组织的界限。对改革的全过程，都要及时公开，确保公平、公正，严格履行改革和法定的程序。对工作中遇到的法律政策没有明确规定的疑难问题，实行民主协商和依法议决。

3.坚持因地制宜。正确处理改革、发展和稳定的关系，做到科学规划、分步实施，先易后难、试点示范、稳妥推进。综合考虑当地经济社会发展水平和实际情况，区分不同性质的集体资产和不同情况类型的村，选择广大农牧民群众普遍接受的改革方式，区别施策，分类指导，不搞一刀切。改革首先要在有经营性资产的村，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。

4.坚持党的领导。坚持农牧区基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农牧区的执政基础来谋划和实施农牧区集体产权制度改革，确保村集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

5.坚持农民主体。要充分发挥农牧民的主体作用，尊重农牧民群众意愿，充分保障农牧民群众的知情权、参与权、决策权、监督权，真正让农牧民成为改革的参与者和受益者。

（三）主要目标

通过改革，逐步建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农牧区集体产权制度，保护和发展集体经济组织成员的合法权益。科学界定集体经济组织成员身份，开展清产核资，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济。推进集体产权股份合作制改革，发展股份合作经济，积极探索赋予农牧民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的有效实现形式。管好用好集体资产，建立集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值。落实农牧民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农牧区集体经济组织成员权利的治理体系。

二、主要内容

（一）确认成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农牧区集体经济组织成员身份确认工作，解决成员身份界定不清的问题。在农牧民群众民主协商基础上，要合理确定农牧区集体经济组织成员登记基准时间，制定确认村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，做到成员登记齐全、建议名单合理、确认名册严肃，建立健全村集体经济组织成员登记备案机制。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。提倡村集体经济组织成员家庭今后新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

（二）全面清产核资。要对村集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底。重点清查核实未承包到户的耕地、林地、荒山、荒坡、荒滩、荒沟等资源性资产，集体统一经营的各种经营性资产，集体统一管理的广场、办公用房、各种设施等公益性资产，以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资结果要向全体集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。

（三）资产折股量化。在集体经济清产核资的基础上，对村集体统一经营的经营性资产进行折股量化，对未承包到户的资源性资产和非经营性资产确权到村集体经济组织，然后进行折股量化。经村集体经济组织成员大会讨论制定股权设置和股权管理办法，原则上可设置集体股和个人股。集体股由集体经济组织的全体成员共同所有，是否设置集体股以及集体股所占总股本的比例，由村集体经济组织成员大会讨论决定。个人股按集体资产净额总值的一定比例折股量化、确股到户，以无偿或部分有偿的方式由符合条件的集体经济组织成员按股享有收益分配等权利。集体资产折股量化到户的股权确定后，要及时向股东出具股权证书，作为参与管理决策、享有收益分配的凭证，量化的股权可以继承，在满足一定条件的情况下，可以在本集体经济组织内部转让。探索制定股权的转让、有偿退出、继承等管理办法。

（四）集体资产管理。村集体经济组织根据发展的需要，有序保护开发利用资源性资产，增强村集体经济发展的基础；经营性资产折股量化后，由村集体经济组织统一经营，实现保值增值，增加集体经济组织成员收入。国家投资和对口援建等渠道形成的生产性设施和公益性设施，折股量化到村集体经济组织成员；用于公益的非经营性资产，由村集体经济组织制定管理办法，统一管理，保持非经营性资产的完整和使用服务价值。建立多层级的集体产权管理制度，由村统一经营管理的，设立村集体经济合作社；村集体经济组织内部以社经营管理的，设立社集体经济合作社，村设立集体经济联合社；属于乡镇集体所有的，设立乡镇集体经济合作社。分级行使集体经济资产所有权的管理。

（五）管理平台建设。依托农村土地承包、宅基地确权、林地确权、水权等管理数据成果信息，建设州、县两级成果数据库建设，建成涵盖州、县、乡、村四级农牧区集体资产监督管理信息应运平台。没有开展土地确权的天峻县、茫崖行委也要将建设资金列入本级财政预算，搞好农牧区集体资产管理信息应用平台建设。要将农牧区集体产权制度改革中形成的农村集体经济组织、成员、资源、资产、资金、股权、农牧业新型经营主体等数据信息成果建成数据库进行管理，方便产权流转交易制度化、规范化、信息化。

（六）壮大集体经济。从实际出发探索发展集体经济的有效途径。农牧区集体经济组织以股权为纽带，把各种资源要素整合到产业平台，激活农牧区自然资源、存量资产、人力资本等，通过资源变资产、资金变股金、农牧民变股东，培育壮大一批特色优势产业，促进集体经济发展。支持利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农牧业项目；支持利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农牧业和乡村旅游；支持符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。支持农牧区集体经济组织为农牧户和各类农牧业经营主体提供产前产中产后农牧业生产性服务。加大对生态畜牧业合作社和农牧民专业合作社的股份合作制改造，增强农牧业新型经营主体的发展活力，使其成为农牧业供给侧结构性改革的主力军。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农牧业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。

（七）开展产权交易。依托县乡农村集体资产监管、土地经营权流转等平台，建立农牧区综合性产权流转交易平台，开展农村承包土地经营权、集体林权、宅基地使用权、农村集体建设用地、“四荒”地使用权、农牧业知识产权、农牧区集体经营性资产、出租、担保、抵押等流转交易。制定农牧区集体产权流转交易管理办法、市场交易规则等，完善运行机制，实行公开交易，加强农牧区产权流转交易服务和监督管理。维护进城落户农牧民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。

三、实施步骤

自2017年开始，力争用1年左右的时间完成乌兰县省级试点改革任务，为产权制度改革工作提供能推广、可复制的做法和经验。其他市（县）也要选择部分乡镇（办事处）、村开展试点工作。各市（县、行委）党委政府要对农牧区集体产权制度改革做出统一安排，到2018年底全面完成全州两市三县两行委35个乡镇、305个村集体成员身份确认和清产核资，用4年时间建立经营性资产股份合作制。到2021年，全州基本完成农牧区集体产权制度改革。

（一）准备阶段（2017年7月-8月）

1.成立机构。州级层面农牧区集体产权制度改革工作由州农村牧区工作领导小组统一领导，州委农办、州农牧局牵头实施。县、乡党委书记要亲自挂帅，成立相应改革领导小组，全面负责农牧区集体产权制度改革工作。

2.宣传培训。充分利用广播、电视、网络等宣传媒体，采取以会代训等多种形式，广泛宣传开展农村集体产权制度改革的目的、意义和相关政策，统一思想，提高认识，调动农牧民群众参与改革的热情和积极性。加强对市（县）、乡（镇）、村干部及相关业务人员的培训，确保工作质量。

3.制定方案。由市（县）、乡（镇）、村结合实际，制定本级改革实施方案，并进行逐级报备。各市（县、行委）实施方案务必于8月31日前上报州农牧区集体产权制度改革领导小组办公室。

（二）实施阶段（2017年9月—2020年）

省级试点乌兰县于2017年底完成成员身份确认及清产核资，2018年底完成折股量化工作，2019年底完成建立农牧区经济股份合作社及各项制度建设。

1.身份确认，保障农牧民权益(2017年)。各市、县政府和各行委制定界定集体经济成员身份的具体办法，开展保障农牧民集体经济组织成员权利改革，依法保障集体经济组织成员的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权以及集体经济活动民主管理权等。到2017年底，全面完成两市三县两行委、35个乡镇、305个村集体经济组织成员身份确认，做到成员登记齐全、建议名单合理、确认名册严肃。

2.核资确权，创新经营体制（2018年-2020年）。各市、县政府和各行委积极开展以清产核资、明确债权债务、资产量化、股权设置、股权管理、收益分配等为主要内容的农村集体产权股份合作制改革，探索发展土地股份合作等多种形式的经营体制。2018年底，全面完成两市三县两行委、35个乡镇、305个村集体资源性资产、经营性资产以及非经营性资产的清产核资工作。到2019年6月底前，全面完成资产量化、股权设置工作，建立折股量化台账。到2020年6月底，各市（县、行委）、各乡镇和村建立以下主要制度：（1）村集体财务管理制度；（2）村集体资产管理办法；（3）公益非经营性资产管理办法；（4）村集体资产折股量化办法；（5）制定股权管理制度；（6）建立健全村集体经济股份合作社章程和各项管理制度。到2020年底，经村集体经济组织召开股东大会选举产生理事会、监事会，制定合作社章程，向市（县、行委）农牧部门申请批准，成立农牧区集体经济股份经济合作社，统一经营确权、入股到合作社的各类资产，发展壮大村集体经济，实现集体资产保值增值，增加农牧民收入。

3.建设平台，实现产权交易（2018年）。各市、县政府和各行委积极探索农牧民对集体资产股份的有偿退出和继承，具备法定继承人资格但不是集体经济组织成员的人员继承集体资产股份的规则。依托市（县）、乡（镇）建立集体资产产权流转交易市场，建设农牧区集体经济产权流转交易信息化管理平台，规范交易行为。到2018年底，依托市（县）、乡（镇）集体资产监管、土地经营权流转平台，省农牧厅统一配发平台软件，各市（县）负责硬件设施，建成集体资产管理平台。将农牧区集体产权制度改革中形成的村集体组织、成员、资源、资产、资金、股权、新型经营主体等数据信息成果建成数据库进行管理。将集体资产股份的登记、变更、交易以及成员名册纳入集体资产信息化管理平台归档管理。

4.纠纷调处，确保改革推进（2017年-2020年）。通过协商、调解等途径，积极稳妥化解农牧区集体产权制度改革中出现的各类矛盾纠纷。充分发挥乡（镇）、村两级矛盾纠纷调解组织作用，在坚持法律政策的前提下，更多应用民主协商和调解手段，依法调处各种矛盾纠纷，切实维护农牧民特别是妇女权益，做到矛盾不出村，纠纷不出乡，营造和谐稳定的环境。

（三）总结阶段（2021年）

1.建档立库。把农牧区集体产权制度改革中形成的文件、决议、实施方案、制度办法、合同协议、股权登记、资产台账、影像资料等，及时、全面、系统、准确、完整地整理归档，形成系统的改革成果资料，作为记载农牧区集体产权制度改革整个进程和评价工作成效的重要依据。需要报备的有关文件，按规定及时向上级政府主管部门报备。同时，将所有档案资料录入农牧区集体经济产权流转交易信息化管理平台。

2.总结验收。各市（县、行委）要随时总结经验，对改革中出现的问题，要深入调查，科学研判，制定措施，及时解决。整体改革工作于2021年底前完成，提交全面系统的总结报告，由各市（县、行委）党委政府报送海西州全面深化改革领导小组，由改革领导小组向州委、州政府报告并向省农牧区集体产权制度改革领导小组提出申请验收。

3.规范提高。进一步完善股权管理、资产运营等经营管理制度及理事会、监事会等内部治理机构，保障合作经济组织正常运行。改革完成后，明确村“两委”和集体资产股份合作经济组织功能和职责，确保“两委”稳定运行，经济组织规范运营。

四、保障措施

（一）加强组织领导。各级党委对农牧区集体产权制度改革负总责，强化统一领导，党政主要负责同志自觉担负推进农牧区集体产权制度改革的主体责任，建立党委主要负责同志为组长的改革领导小组，落实改革工作机构，充实人员队伍，保障工作经费，整合各类资源，强化工作协同，制定操作性强的改革实施方案，明确思路目标、改革任务、保障措施和工作进度。对标对表，挂图作战，建立完善的督查考核通报机制。现阶段，成立的村集体经济合作社或股份经济合作社，可由县级政府主管部门负责向其发放组织登记证书；村集体经济合作社或股份经济合作社，可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。

（二）加大政策支持。贯彻落实支持农牧区集体产权制度改革的税收政策，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。对政策拨款、减免税费等形式的资产归村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农牧区的公共服务支出。完善金融机构对村集体经济组织的担保融资等政策，健全风险防范分担机制。统筹安排农牧区集体经济组织发展所需用地。

（三）加强队伍建设。切实加强市（县）、乡（镇）两级农牧经营管理体系队伍建设。通过调剂人员编制、招聘政府雇员等方式，充实农经队伍，解决人员少、任务重、压力大，难以高质量、高效率推进改革的现实问题，确保事有人管、责有人负、业有人做。

（四）严肃工作纪律。改革过程中，要切实保障农牧民群众民主权益，做好不同对象的思想工作，讲清政策，避免和防止工作简单化和少数人说了算。对因在改革过程中不民主、不公开、不透明和弄虚作假引发群众集体上访事件的，除追究本集体经济组织责任人的责任外，还将追究市（县、行委）、乡（镇）主要领导责任。

（五）确保资金到位。州、县两级财政统筹安排农牧区集体产权制度改革专项资金，将改革经费纳入财政预算予以保障，保证改革工作顺利进行。

注：海西蒙古族藏族自治州，隶属于青海省，首府位于德令哈市。位于青海省西部，东邻海北藏族自治州、海南藏族自治州，南连玉树藏族自治州、果洛藏族自治州，西接新疆巴音郭楞蒙古自治州，北达甘肃省酒泉市。辖2县级市3县3个行政区：德令哈市、格尔木市，都兰县、乌兰县、天峻县，大柴旦行政区、冷湖行政区、茫崖行政区。面积325785平方千米，人口51.26万（2016年）。

海西州地貌有高山、丘陵、戈壁、平原及湖沼；地势北部、东部较高，中部、西北部较低。气候属于典型的高原大陆性气候，山有昆仑山、阿尔金山、祁连山、唐古拉山，河流有那棱格勒河、布哈河、柴达木河、疏勒河、格尔木河、鱼卡河、呼伦河、乌图美仁河、党河、沱沱河、哈勒腾河、巴音河、木里河、诺木洪河、塔塔棱河等。

海西州旅游景点有长江源、昆仑山、贝壳梁、科肖图自然风景区、谢哈那当风景区、雅丹地貌、虾聚峰、都兰国际狩猎场、大柴旦温泉、褡裢湖、可鲁克湖、托素湖、茶卡盐湖、情人湖、外星人遗址、哈里哈图原始森林、农垦文化风情小镇、扎群神山、金子海、塔里他里哈遗址、香日德城址、鲁茫沟岩画等。