中共西宁市城中区委办公室西宁市城中区人民政府办公室关于印发城中区农村集体产权制度改革工作方案的通知

2018年4月3日

为探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）、《中共青海省委办公厅青海省人民政府办公厅关于印发<青海省农牧区集体产权制度改革实施方案>的通知》（青办发〔2017〕25号）和《中共西宁市委办公厅西宁市人民政府办公厅印发<西宁市农村集体产权制度改革工作方案>的通知》（宁办发〔2017〕39号）精神，结合我区实际，制定本工作方案。

一、指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届一中、二中、三中全会及全国“两会”精神，牢固树立“四个意识”，不断坚定“四个自信”，始终做到“三个一以贯之”和“五个过硬”，忠实践行“两个绝对”，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，全面落实省第十三次党代会、省委十三届三次全会、省“两会”和市第十四次党代会以及市委十四届五次、六次全会、市“两会”部署，围绕以“四个转变”落实“四个扎扎实实”和“三高一新”的要求，坚持稳中求进工作总基调，自觉践行新发展理念，以推进农业供给侧改革为主线，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度，维护农民合法权益、增加农民财产性收入，以产权制度改革助力稳定脱贫，促进农业提质增效、农民持续增收，为在新起点上加快打造绿色发展样板城市，奋力开创新时代建设幸福西宁中区篇章提供有力支撑。

二、基本原则

（一）把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

（二）坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体经济流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严禁借农村集体产权流转交易改变农地用途。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

（三）尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，确保集体经济组织成员对农村集体产权制度改革的知情权、参与权、表达权和监督权，尊重历史，兼顾现实，规范程序，将公开、公正、公平精神贯穿于改革全过程，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

（四）发挥领导核心作用。充分发挥农村基层党组织在改革中的领导核心作用，谋划实施农村集体产权制度改革，为农村经济社会发展提供坚强保证和有力支撑。明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。

（五）牢固树立问题导向。维护农民群众的根本利益，谋划思想、制定举措、推进落实。既要找准共性问题，也要找到个性问题；既要找准表面问题，也要找到深层次问题。要用科学的方法分析和研究问题，到实践和群众中寻找解决问题的办法，发挥人民群众首创精神。

（六）分类有序推进改革。突出重点，抓住关键，着眼长远，根据集体资产的不同类型和不同地区条件，因地制宜、分类实施、稳妥推进、由点及面。采取多种形式，因村施策，明确改革的路径和方式，着力在创新村集体经济组织管理体制和运行机制上取得突破。

（七）确保集体资产安全。加强农村集体资金资产资源监督管理，落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

（八）突出绿色生态特色。依托生态资源优势，坚持生态保护优先，统筹推进与突出重点相结合，优化资源配置，积极探索资产租赁型、企业股份型、农业开发型、生产服务型、联合发展型等方式，集中力量在绿色发展领域创出特色、打造样板，不断创造和积累农村集体绿色财富，发展壮大集体经济。

三、目标任务、范围与时间节点

（一）总体目标。通过改革，逐步建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，保护和发展集体经济组织成员的合法权益。科学界定集体经济组织成员身份，开展清产核资，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济。推进集体产权股份合作制改革，发展股份合作经济，积极探索赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的有效实现形式。管好用好集体资产，建立集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值。落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

（二）改革范围。3个涉农镇（办），32个村的各类集体资源性资产、经营性资产和用于公益的非经营性资产。

（三）时间节点。城中区农村集体产权制度改革确定3个试点村，分别为总寨镇莫家沟村、南川西路元树村、南川东路南园村，重点在资产股份量化、经营性资产股份合作制改革，保障农民集体资产股份权利，发展集体经济有效途径，引导农村产权规范流转和交易等方面探索形成一套可复制、能推广的成功经验和做法，为推进全区改革奠定基础。2019年底，全区完成农村集体产权制度改革。

四、工作内容和实施步骤

（一）农村集体资产清产核资。要对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底。重点清查核实未承包到户的耕地、林地、荒山、荒坡、荒滩、荒沟等资源性资产，集体统一管理的广场、办公用房、各种设施等用于公益的非经营性资产，以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资结果要向全体集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。2018年6月底，3个试点村完成清产核资工作。2018年9月底，全区其他村完成清产核资工作。资源性资产指集体所有的耕地、林地等，经营性资产指用于经营的房屋、砖厂、机械设备等，公益性资产指用于农村教育、文化、卫生等公益性事业的资产。

（二）村集体经济组织成员身份界定。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份界定确认工作，解决成员身份界定不清的问题。在群众民主协商基础上，要合理确定农村集体经济成员组织成员登记基准时间，制定确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，做到成员登记齐全、建议名单合理、确认名册严肃，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。成员身份的确认既要得到大多数人的认可，又要防止多数人侵犯少数人权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。2018年9月底完成试点村集体经济组织成员身份确认；2018年底，全区其他村全面完成集体经济组织成员身份确认。

（三）资产折股量化。在集体经济清产核资的基础上，要科学制定股权设置方案，选取城中村、城郊村、经济发达村及农业村等不同类型的村进行股份改革试点，对不同村组股改中的做法和存在问题进行深入探索，为全面改革提供借鉴。村集体要对统一经营的经营性资产进行折股量化，对未承包到户的资源性资产和用于公益的非经营性资产确权到村集体经济组织，然后进行折股量化。经村集体经济组织成员大会讨论制定股权设置和股权管理办法，原则上可设置集体股和个人股。集体股由集体经济组织的全体成员共同所有，是否设置集体股以及集体股所占总股本的比例，由村集体经济组织成员民主讨论决定。个人股按集体资产净额总值的一定比例折股量化，由符合条件的集体经济组织成员按股享有收益分配等权利。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式，保持稳定。集体资产折股量化的股权确定后，要及时向股东出具股权证书，作为参与管理决策、享有收益分配的凭证。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回，股权户内共享，社内流转，长久不变。探索制定股权的转让、有偿退出、继承等管理办法。2018年底，完成3个试点村的折股量化工作；2019年6月底，全区其他村完成折股量化工作。

（四）资产监督管理。村集体经济组织根据发展的需要，有序保护开发利用资源性资产，增强村集体经济发展的基础；经营性资产折股量化后，由村集体经济组织统一经营，增加集体经济组织成员收入。国家投资和对口援建等渠道形成的生产性设施和公益性设施，折股量化到村集体经济组织成员；用于公益的非经营性资产，由村集体经济组织制定管理办法，统一管理，保持用于公益的非经营性资产的完整和使用服务价值。建立多层级的集体产权管理制度，由村统一经营管理的，设立村集体经济合作社；村集体经济组织内部以社经营管理的，设立社集体经济合作社，村设立集体经济联合社；属于乡镇集体所有的，设立乡镇集体经济合作社。分级行使集体经济资产所有权的管理。成立村集体经济合作社或股份经济合作社，可由区级政府主管部门负责向其发放组织登记证书；村集体经济合作社或股份经济合作社，可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。2019年3月底，3个试点村完成村集体经济合作社或股份经济合作社组建工作，完善农村集体经济组织治理机制；2019年9月底，全区其他村完成此项工作。

（五）信息平台建设。依托农村土地承包、宅基地确权、林地确权、水权等管理数据成果信息，建成涵盖区、乡镇（街道办事处）、村三级农村集体资产监督管理信息应用平台。要将农村集体产权制度改革中形成的农村集体经济组织、成员、资源、资产、资金、股权、农业新型经营主体等数据信息成果建成数据库进行管理，实现产权流转交易制度化、规范化、信息化。2018年底，依托区集体资产监管、土地经营权流转平台和省农牧厅配发的平台软件，建成区级集体资产监督管理信息应用平台。

（六）发展集体经济。探索发展集体经济的有效途径，通过资源变资产、资金变股金、农民变股东，农村集体经济组织以股权为纽带，把各种资源要素整合到产业平台，激活农村自然资源、存量资产、人力资本等，培育壮大一批特色优势产业，促进集体经济发展。支持利用未承包到户的集体耕地、林地、“四荒”地等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；支持利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游；支持在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。加大对农民专业合作社的股份合作制提升改造，增强农业新型经营主体的发展活力，使其成为农业供给侧结构性改革的主力军。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。

（七）赋予农民集体资产股份权能。探索发展集体经济有效途径，通过资源变资产、资金变股金、农民变股东，把农民对集体资产股份的占有权和收益权落实到位，积极探索农民对集体资产股权的有偿退出、继承、抵押、担保等机制。

（八）加强农村集体财务管理。切实提高村级财务管理水平，管好用好集体资产，维护好农牧区集体经济组织成员的切身利益。要制定科学规范、切实可行的集体经济财务管理办法，通过财务管理办法进一步规范集体经济财务管理，切实维护好农牧民权益。要坚持“村财镇（办）管”制度，利用集体经济财务管理信息平台，规范资产管理、资金管理、经济合同管理。要加大审计检查力度，通过区、镇（办）两级财务审计检查，防止做账不规范、经济活动违法违规等行为。要加大集体经济财务公开公示力度，定期或不定期公开公示集体经济财务收支情况，自觉接受集体经济组织成员的监督，做到财务管理透明化、公开化。

（九）开展产权交易。依托集体资产监督管理信息应用平台，开展农村承包土地经营权、集体林权、宅基地使用权、“四荒”地使用权、农业知识产权、农村集体经营性资产流转交易服务。2018年底，制定农村集体产权流转交易管理办法、市场交易规则等，完善运行机制，实行公开交易，加强农村产权流转交易服务和监督管理。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。成立城中区产权交易工作协调小组办公室和城中区公共资源交易管理委员会办公室，负责全区农村集体资产资源交易工作的协调、指导和监督管理；各涉农镇（办）相应成立产权交易工作协调小组办公室，负责本辖区内农村集体资产资源交易工作的协调、指导和监督管理。

五、保障措施

（一）加强组织领导。区委区政府、总寨镇党委政府、各涉农街道党工委办事处对农村集体产权制度改革总负责，成立相应领导机构，制定操作性强的改革实施方案，明确思路目标、改革任务、保障措施和工作进度。对标对表，挂图作战，建立完善的督查考核通报机制。加强监督检查，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。区级成立以区委主要领导为组长，区政府主要领导为第一副组长、区委区政府分管领导为副组长，区委改革办、城中公安分局、区农林牧水局、区民政局、区财政局、区国土局、区政府法制办等为成员的农村集体产权制度改革领导小组，领导小组办公室设在区农林牧水局。

（二）落实政策支持。落实支持农村集体产权制度改革的税收政策和免费政策。进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。对政策拨款、减免税费等形式的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农村的公共服务支出。完善金融机构对农村集体经济组织的担保融资等政策，健全风险防范分担机制。统筹安排农村集体经济组织发展所需用地。

（三）强化宣传培训。充分利用广播、电视、网络等宣传媒体，采取以会代训等多种形式，广泛宣传开展农村集体产权制度改革的目的、意义和相关政策，统一思想，提高认识，调动农民群众参与改革的热情和积极性。加强对各涉农镇办、村干部及相关业务人员的培训，确保农村集体产权制度改革按要求高质量、高效率推进。

（四）调处矛盾纠纷。通过协商、解决等途径，稳妥化解农村集体产权制度改革中出现的各类矛盾纠纷。充分发挥乡、村两级矛盾调解组织作用，在坚持法律政策的前提下，更多应用民主协商和调解手段，依法调处各种矛盾纠纷，切实维护农民权益，做到矛盾不出村、纠纷不出乡，营造和谐稳定的环境。

（五）保证人员经费。切实加强区、镇（办）两级农村经营管理体系建设，区、镇（办）两级要调剂充实农经人员，确保有专兼职人员具体承担农村集体产权制度改革工作，成立镇（办）农经站，由专人负责，解决人员少、任务重、压力大，难以高质量、高效率推进改革的现实问题，确保事有人管、责有人负、业有人做。区政府要保障农村集体产权制度改革工作经费，保证改革工作顺利进行。

（六）做好总结评估。把集体产权制度改革中形成各类档案资料，及时、准确整理归档，形成系统的改革成果资料，作为记载农村集体产权制度改革整个进程和评价工作成效的重要依据。及时总结提炼改革中可复制的、可推广的经验，对于具备推广条件的成熟经验，要尽快制定推广措施；对于改革中遇到的矛盾和问题，要深入调查，科学研判，及时解决。全部改革工作于2019年底前完成，各镇办党（工）委提交全面系统的总结评估报告，报送至区农村产权制度改革领导小组办公室，由办公室汇总并报区委区政府审定后，报送至市农村产权制度改革领导小组办公室（市农牧和扶贫开发局）。

城中区农村集体产权制度改革任务清单

注：城中区，隶属于青海省西宁市。位于西宁市中心，东与城东区毗邻；西与城西区隔河相望；南与湟中县接壤；北与城北区为界。辖7个街道1个镇：人民街街道、南滩街道、仓门街街道、礼让街街道、饮马街街道、南川东路街道、南川西路街道、总寨镇。面积151平方公里，人口36.9万（2012年）。

城中区是古城西宁的发祥地，迄今已有2100多年的历史。地貌为“四山夹三河”，即冷龙岭、大通河、达坂山、湟水、拉鸡（脊）山、黄河谷地、黄河南诸山脉；地势西北高，东南低。气候属大陆性高原半干旱气候，山有冷龙岭、达坂山、拉鸡（脊）山等，河流有大通河、湟水河等。旅游景点有青海国际藏毯展览中心、南山旅游风景区等。