德化县稳步推进农村集体产权制度改革的实施方案

为全面贯彻《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）及《中共福建省委福建省人民政府印发〈关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见〉的通知》（闽委发〔2017〕24号）文件精神，结合我县实际，就稳步推进我县农村集体产权制度改革制定本实施方案。

一、指导思想

全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中、六中和十九大精神，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和治国理政新理念新思路新战略，立足德化发展实际，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为推进城乡协调发展、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑，为“加快打造海丝路上具有国际影响力的现代化瓷都”提供坚实保障。

二、基本原则

（一）把握正确改革方向。坚持社会主义市场经济改革方向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

（二）坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失。坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占，切实保障农民财产权利。坚持严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

（三）尊重农民群众意愿。坚持发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，坚持把公平、公正、公开贯穿于改革的全过程，通过民主协商解决改革中的矛盾问题，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

（四）因地制宜有序推进。坚持从实际出发，根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务，分类实施、稳步推进，实行“一村一策”，不搞齐步走、不搞一刀切。坚持试点先行，确定改革的突破口和优先序，既鼓励大胆创新，又注重防范和化解风险，着力在关键环节和重点领域取得突破，做到稳慎有序，确保农村社会稳定。

（五）始终坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，注重调动广大干部群众的积极性、主动性、创造性，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

三、目标任务

通过完成农村集体资产清产核资、科学确认农村集体经济组织成员身份、推进经营性资产股份合作制改革、发展壮大农村集体经济，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。

四、工作步骤和时间安排

力争在2018年10月底前全县完成集体资产清产核资工作；2019年9月底前全县完成集体经济组织成员身份确认，并着手开展经营性资产股份合作制改革；2020年6月底前全县有经营性资产的村镇基本完成股份合作制改革。

（一）动员准备阶段（时间：2018年3月15日前；责任单位：各乡镇党委、人民政府，县委办、县政府办、县委组织部、宣传部、县农业局、林业局、水利局、财政局、国土资源局等）

1．组建机构。县成立以县委书记为组长，县长为常务副组长，分管农业副书记、副县长为副组长，有关部门主要负责人为成员的农村集体产权制度改革工作领导小组，领导小组下设办公室，挂靠在县农业局，办公室负责处理全县农村集体产权改革的日常具体事务。乡镇要相应成立农村集体产权制度改革工作领导小组，落实分工责任，指定专人负责日常事务；各村成立农村集体产权制度改革工作小组，成员由村“两委”、村务监督委员会、村民小组组长、熟悉集体资产情况的村民代表组成，做好农村集体产权制度改革具体工作。

2．宣传发动。通过入户走访，召开村两委会、党员大会、村民小组长座谈会、村民代表会议等，广泛听取基层干部群众意见，并充分利用广播、板报、宣传册、微信、村务公开栏等形式，编写通俗易懂的宣传材料，做好政策宣传发动，让基层干部群众全面了解改革精神和政策要求，统一广大干部群众的思想认识，调动其参与改革的热情和积极性。

3．动员部署。县召开改革动员暨培训大会，重点培训县部门、乡镇主要领导、分管领导和业务骨干及村主干。各乡（镇）要及时召开由乡镇主要领导、包村干部、村“两委”人员、村民小组组长、村民代表参加的宣传动员、培训会议，将村级集体经济组织产权制度改革的目的意义、内容、方法和步骤等进行宣传培训，并围绕清产核资、股权配置、享受对象、分配比例等进行深入讨论。

4．制定方案。各乡镇党委、政府在开展调查研究、充分听取群众意见的基础上，组织编制切实可行的“XX村集体经济组织产权制度改革实施方案”，“方案”经成员大会或成员代表大会讨论通过后实施。

（二）全面开展清产核资（时间：2018年10月31日前；

责任单位：各乡镇党委、人民政府，县农业局、林业局、水利局、国土资源局、教育局、财政局等）

农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、荒山、荒地等资源性资产；用于经营或租赁的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产；用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。通过全面开展农村集体资产清产核资，将集体资产按照经营性、非经营性和资源性分类登记，实行台账管理，为农村集体产权制度改革奠定坚实基础。

1．成立工作小组。县成立清产核资工作指导小组，负责指导协调工作。各乡镇政府成立清产核资工作组，由乡村干部、财务人员、成员代表以及农业、林业、水利、海洋渔业等方面专业技术人员参加；根据本地实际，制定具体的实施方案、工作细则，规范清产核资程序、明确清产核资结果审批流程、细化清查明细表和登记表。全面开展政策宣传和业务培训。

2．清查核实资产。县级相关部门加强业务指导；各乡镇清产核资工作组对集体所有的全部账内、账外资产进行全面清理核实，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，区分资源性资产、经营性资产和非经营性资产，进行分类登记造册，做到账证相符和账实相符。要按照“清理、登记、核实、公示（并拍照留存）、确认、上报”六个环节逐一进行。在清产核资的基础上，组织召开成员代表大会或聘请具有资质的机构对资产进行评估，评估结果需向农村集体经济组织成员公示，经成员大会或成员代表大会确认，编制村集体资产登记簿，方可作为量化配股依据。

3．明确产权归属。根据不同集体资产的形成过程和历史沿革，从有利于管理实际出发，从兼顾国家与集体利益、维护农村社会稳定大局出发，按照尊重历史、兼顾现实、实事求是、依法依规的原则，将集体资产确权到乡镇、村、组集体经济组织成员集体，不能打乱原集体所有的界限，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；属于自然角落村民集体所有的，由村内自然角落经济组织代表集体行使所有权。对于政府拨款、减免税费等形成的资产，要把所有权确到农村集体经济组织成员集体。

4．健全管理制度。清产核资工作结束后，组织开展监督检查和成果验收，编写工作总结报告，形成乡镇、村、组三级集体经济组织资产负债汇总表和资源性资产清查登记汇总表，以政府名义逐级报送。要针对清产核资中发现的问题，健全完善集体资产监督管理制度，建立集体资产登记制度，按照资产类别建立台账，及时记录增减变动情况；建立资产保管制度，明确资产管理和维护方式，以及责任主体等；建立资产使用制度，明确资产发包、租赁等经营行为必须履行民主程序，实行公开协商或招标投标，强化经济合同管理，清理纠正不合法、不合理的合同；建立资产处置制度，明确资产处置流程，规范收益分配管理。要建立健全年度资产清查制度和定期报告制度，以后每年末开展一次资产清查，掌握资产变动情况，清查结果及时上报。

5．加快平台建设。推进农村集体资产监督管理平台建设，录入、校验、审核清产核资数据，逐级进行汇总上报。同时，将农村集体经济组织登记赋码、农村集体财务会计核算、农村集体产权制度改革等相关内容纳入平台管理，切实提高管理水平和效率，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。

（三）确认集体经济组织成员身份（时间：2019年9月30日前；责任单位：各乡镇党委、人民政府，县委办、县政府办、农业局、民政局、公安局、司法局、妇联等）

科学确定集体经济组织成员身份，解决成员边界不清问题，明晰资产归属，是推进农村集体产权制度改革首要的基础工作。

1．县制定农村集体经济组织成员身份确认指导意见。

2．依照现有的法律、法规和政策，采取尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的方式，乡镇督促各村（居）在群众民主协商基础上制定农村集体经济组织成员身份确认的具体程序、标准和管理办法，并经村民大会或村民代表大会表决通过。成员身份确认办法必须统筹考虑户籍关系、土地承包关系和与集体经济组织利益关系等因素，协调平衡各方利益，既要坚持民主协商、让多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。

3．依照村民大会或村民代表大会表决通过的成员身份确认办法开展集体经济组织成员资格界定工作。全县统一集体资产股权改革的基准日，对改革时间点前户籍在本村的全部成员身份信息进行清理核实，分类登记造册。成员身份确认情况，应经村民代表大会三分之二以上表决通过，并张榜公布。对身份确认有异议的，由集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论决定，确保集体经济组织成员利益不受侵害。

4．对经确认的集体经济组织成员，要建立登记备案制度，准确记录村集体经济组织成员的具体信息，按户造册登记，经户主签字确认，编制成员名册，一村一册，并报乡（镇）政府备案。

（四）有序开展经营性资产股份合作制改革（时间：2020年6月30日前；责任单位：各乡镇党委、人民政府，县委办、县政府办、县委组织部，县农业局、林业局、水利局、国土资源局、财政局、监察局、审计局等）

将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，发展多种形式的股份合作，让农民真正成为集体资产的所有者、管理者和受益者，是农村集体产权制度改革的重头戏。

1．资产量化。在清产核资的基础上，合理确定折股量化的资产。对经营性资产的折股量化范围、折股量化方式方法等事项，提交成员大会或成员代表大会讨论通过后公示，并报乡镇级备案。

2．股权设置。股权设置以成员股为主，是否设置集体股以及集体股所占比例由本集体经济组织成员民主讨论决定。集体股是按照集体资产净额的一定比例折股量化，由全体成员共同所有的资产，集体股所占总股本的比例由成员代表大会讨论决定；集体股收益主要用于处理遗留问题、偿还债务、公共服务管理、基础设施、公益事业建设和处理突发问题。个人股按集体资产净额总值的一定比例折股量化，无偿或部分有偿地由符合条件的村民按份享有。最终的股权设置方案经成员大会或成员代表大会通过，并公示后生效。

3．股权界定。股权分配对象的确认、股权配置比例的确定，除法律、法规和现行政策有明确规定外，要充分听取群众意见，反复协商，最终形成的股权分配方案，经成员大会或成员代表大会三分之二以上同意通过，经公示后方可实施，并报乡镇人民政府备案。

4．股权管理。建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，并出具股权证书。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。农村集体经营性资产股份合作制改革要体现成员集体所有和特有的社区性，原则上实行“量化到人、确权到户、户内共享”的固化管理模式。提倡实行不随人口增减变动而调整的方式，新增人口主要通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。

（五）发展壮大农村集体经济（时间：2020年8月31日前；责任单位：各乡镇党委、人民政府，县委组织部、县农业局、林业局、水利局、国土资源局、旅游局、财政局、民政局、金融办、人民银行德化支行等）

1．发挥农村集体经济组织功能作用。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。现阶段可由县级以上政府主管部门按有关规定向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。

新组建的农村集体股份合作组织要及时召开股东大会，制定章程，选举产生董事会、监事会，对联合社内部机构设置、股权设置、股东权利义务、财务管理、收益分配等事项做出明确规定。

2．维护集体经济组织合法权利。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。承包农户转让、互换土地承包权应在本集体经济组织内进行且需经发包方同意；采取出租（转包）或其他方式流转土地经营权的，应报发包方书面备案。进一步规范农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易管理，扶持和引导农村产权流转交易市场健康发展。集体土地被征收的，集体经济组织有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。在集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，要正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系，注重保护集体经济组织成员的利益，让农民享受更多的改革红利。对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。

3．多种形式发展集体经济。根据《关于发展壮大薄弱村集体经济的意见》（泉委办发〔2016〕23号）文件精神，通过盘活资产、利用资源、拓展服务、村企共建、政策扶持、建强队伍等方式发展壮大村级集体经济。农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；可以利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游；可以在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。鼓励整合利用集体积累资金、政府非特殊用途的帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。没有经营性资产或经营性资产有限的村镇，可以结合当地实际，开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，赋予农民更加充分的财产权，维护农民的收益权，增强集体经济发展活力和实力。

（六）总结验收阶段（时间：2020年12月31日前；责任单位：各乡镇党委、人民政府，县农业局、档案局等）

各乡（镇）、村（社区）就改革做法、改革效果和存在问题进行阶段性总结，书面材料逐级上报，并做好资料收集、整理、立卷归档等工作。

四、工作保障

（一）加强组织领导。农村集体产权制度改革是对农村生产关系的调整和完善，是管长远、管根本、管全局的重大制度安排，涉及面广、任务重、难度大。要切实加强组织领导，把农村集体产权改革工作列入重要议事日程，县农村集体产权制度改革领导小组要加强对改革工作的统筹协调，乡镇党委、政府作为农村集体产权制度改革工作责任主体，党委书记要亲自挂帅，担负起领导责任，形成分管领导具体抓、下村干部配合抓、村（社区）主干全力抓的工作机制，层层分解任务，落实工作措施，提出具体要求，提供保障条件，着力落实改革重大事项，切实解决改革中遇到的矛盾问题，涉及重大政策调整的，要及时向上级请示汇报。农村基层党建、脱贫攻坚、选派党员干部驻村等工作，要把农村集体产权制度改革作为重要内容，统筹兼顾，合力推进。

（二）加强部门配合。各部门、各乡镇要紧紧围绕县委、县政府高度重视村级集体经济发展的工作思路，加强协作，加大工作力度，畅通办事渠道，要在资金、项目及政策上给予倾斜，将可用于支持村级集体经济发展的项目，重点整合用于支持村级集体经济组织产权制度改革试点村发展村级集体经济。要依托省、市驻村干部资源，积极争取项目注入，帮助发展村级集体经济，大力推进改革工作。农村集体产权制度改革工作专项经费列入县财政预算，对开展农村集体产权制度改革工作的村（社区），给予一定资金支持，确保改革取得成功。

（三）加强宣传培训。按照分级负责、分级培训的原则，切实加强相关工作人员的业务培训，尤其要抓好对基层党政领导、业务骨干的培训，让他们既当好“宣讲员”，又要当好“辅导员”，准确领会改革精神，防止政策在基层走样变形。要深入基层宣传解读好改革精神，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部的模范带头作用，深入细致做好思想教育和宣传引导工作，讲清政策，解疑释惑，消除群众思想顾虑，赢得群众理解支持，营造良好的改革氛围。

（四）加强督促指导。农村集体产权制度改革工作列入县委、县政府重点督查内容，并作为乡镇年度目标责任制考核和年度绩效考核的重要内容。县农业局牵头制定督查方案，相关部门联合督查、定期检查、随机抽查等方式进行跟踪督促和业务指导，及时掌握工作落实情况，发现和解决工作中出现的新情况、新问题。各乡镇也要加强考核督查，形成一级抓一级、层层抓落实的督查问效机制，对工作进度缓慢、成果质量存在问题的，要重点督导，限期整改。对因工作责任落实不力，工作进度缓慢的，由市领导对党政主要领导进行约谈，对主要责任人进行效能问责；因工作不实，措施不当，违反政策等引发群体性事件的，要严肃追究有关责任人的责任。同时，乡镇要按照县农权改革办要求，指定专人负责，及时报送工作情况和有关统计报表。

（五）严肃纪律。各乡镇、各有关部门要加强改革过程中的矛盾纠纷排查调处工作，制定矛盾纠纷调解处置预案，依法处理好矛盾问题，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，做到矛盾不出村。对集体财务管理混乱的村，县纪委、县农业局要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的不正之风和腐败行为。对借改革之机为本人和亲友谋取私利、制造事端、设置障碍、干扰改革工作正常进行的，要依法处理。对利用改革之机低价变卖或转移财产、挥霍浪费、弄虚作假等造成集体资产流失的，按规定追究相关人员责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

（六）完善机制。改制后的村级集体经济组织，要建立有效的防范风险机制，实行严格的财务管理制度，注意发挥村监督委员会的监督管理作用，保障村级集体经济组织成员参与民主管理、民主决策、民主监督的权利，有效行使知情权、监督权、管理权和决策权；要定期对经营情况进行自查评价，发现问题及时整改。乡镇要定期对改制后的村级集体经济组织运行情况进行检查，找出薄弱环节，提出改进意见。县乡级农村经营管理部门要加强对村级集体经济组织的业务指导，并依法开展审计监督管理。通过有效的监管，及时发现其运行中存在的问题，分析成因，堵塞漏洞，使运行管理更加规范，从根本上防止风险出现。

注：德化县，隶属于福建省泉州市。位于泉州市西北部，东与永泰县、仙游县毗邻，南和永春县接壤，西连大田县，北毗尤溪县。辖10镇8乡：浔中镇、龙浔镇、三班镇、龙门滩镇、雷峰镇、南埕镇、水口镇、赤水镇、葛坑镇、上涌镇、盖德镇；杨梅乡、汤头乡、桂阳乡、国宝乡、美湖镇、大铭乡、春美乡。面积2232平方公里，人口38万人。

德化县有“世界陶瓷之都”、“中国瓷都·德化”、“中国陶瓷之乡”、“中国小水电之乡”、“中国民间（陶瓷）文化艺术之乡”、“中国早熟梨之乡”、“中国油茶之乡”、“中国竹子之乡”、“闽中宝库”，是我国陶瓷文化发祥地和三大古瓷都之一。

德化县地貌以低中山地为主，地势由中部微向四周倾斜，呈层状梯级下降。气候属中亚热带海洋性季风气候，山有戴云山，河流属闽江、晋江水系，有浐溪、涌溪、丁溪、缨溪等。旅游景点有九仙山风景区、戴云山景区、国宝云龙谷景区、石牛山风景区、岱仙瀑布、岱仙湖休闲区、广济桥、狮子岩、灵鹫岩、永安岩等。