一、出台意见的背景

我市市委、市政府一直高度重视农村土地流转工作，在20世纪前后就开始实践探索土地流转的方式方法，尤其是在2013、2014年，我市依据上位法律法规和政策，结合本地实际，市委办、市府办相继印发了《关于进一步规范全市农村承包土地流转管理的意见》和《关于进一步规范农村承包土地流转管理的补充意见》，各地认真贯彻落实文件精神，实现了农户土地承包经营权的有序流转。目前，2015年以来实施的农村土地承包经营权确权登记颁证工作基本完成，新修订的农村土地承包法已正式施行，加上由于种种原因，当前全市土地流转还存在着区域发展不平衡、刚性底价保护执行不到位、流转手续和合同管理欠规范等实际问题，为完善农村承包土地“三权分置”制度，巩固农村承包土地经营权流转成果，进一步加强和规范农村承包土地经营权流转管理，按照市委、市政府要求，我局起草了《关于加强农村土地经营权流转管理的指导意见》，历经1年多时间，于2019年12月2日由市委办、市政府办印发各地、各相关部门执行。

二、上位法律法规和政策依据

该指导意见的主要上位法律法规和政策依据是全国人大新修订施行的《农村土地承包法》，2015年省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于积极引导农村土地经营权有序流转促进农业适度规模经营健康发展的实施意见》。

三、主要内容

《指导意见》分总体要求、规范引导农村土地经营权有序流转、保障措施三个部分共15条，主要内容较2013、2014年的两个意见主要新增了承包农户流转给除村集体经济组织和村农地股份合作社之外的其他经营主体、鼓励向高素质受让方流转、加强外来农业经营户管理、引进工商资本投资的农业项目等内容。

第一部分，总体要求，共2条。主要是明确了我市在二轮承包剩余期限内（止2028年12月底）农村土地经营权流转管理的目标任务和基本原则。

1.目标任务主要有三条：一是巩固和完善农村基本经营制度；二是巩固粮食生产区土地流转成果和适度规模经营比重，积极推进蔬菜种植区和水产养殖区土地流转，形成“政府引导、农民自愿、市场调节、流转有序、管理规范”的流转格局；三是引导、鼓励承包农户将土地经营权委托村村民委员会、入股村村集体领办的农地股份合作社。最终目的是进一步加强农村承包土地的管理。

2.基本原则主要有四条：一是放活土地经营权，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。二是坚持平等协商、依法、自愿、有偿。三是坚持经营规模适度，兼顾效率与公平。四是流转期限不得超过二轮承包期的剩余期限。

第二部分，规范引导农村土地经营权有序流转，共11条，是本指导意见的核心。

意见第（三）条：规范土地流转价格。主要明确了两种类型土地流转的价格，一是承包农户将土地经营权委托给村集体经济组织或入股村农地股份合作社的，土地流转价格实行每年每亩流转费不低于550斤稻谷的刚性底价保护。二是流转给其它经营主体的，流转价格由双方协商确定。

同时明确了三种结算方式：一种是全部领取实物，一种是全部货币结算，一种部分领取实物和部分货币结算相结合的方式。其中货币结算的：按当年度粮食部门公布的中等质量晚粳稻收购指导价格结算。

意见第（四）条：规范了土地流转行为。流转主要有委托、入股、出租（转包）等方式。结合我市实际，目前主要是采取引导鼓励承包农户将土地经营权委托村集体经济组织或入股村农地股份合作社的流转形式，采用这两种流转形式的，下阶段，请镇农经部门加强指导，各村与承包农户合同到期后重新签订时流转期限至二轮承包期结束（这样可以确保目前至二轮到期这个阶段的流转稳定，以免个别百姓因与村里其他矛盾而以此为由要回承包地经营权）。同时，明确了凡流转期限在一年及以上的，必须签订规范的书面流转合同（在这里强调下：尤其是流转给除以上两种方式的其它经营主体，也就是我们以前通俗讲的农户自主流转行为，为加强农村承包土地管理，这类流转方式需镇、村在下阶段工作中务必高度重视，做好宣传和业务指导）。

其中，委托村集体经济组织的：承包农户应当与村集体经济组织签订委托协议，委托协议应当载明委托的事项、权限、期限等。村集体经济组织可以自主经营，也可以对外转包（实际就是对外发包、属再次流转）。采取对外转包的，村集体经济组织将转包的土地经营权再流转价格由市场决定。具体价格标准及补偿和收益分配在再次流转的合同中商定。

入股村农地股份合作社的：承包农户应当与合作社办理相关入社手续、签订入股合同。合作社可以自主经营，也可以对外转包。采取对外转包的，转包价格低于550斤稻谷标准的，不足部分可用生态补偿等资金弥补；高于550斤稻谷标准的，盈余部分应按《农地股份合作社章程》实施二次分红。村农地股份合作社自主经营的，应当实行保底分红。（顺便提一下，根据《江苏省乡村振兴监测实施办法》的通知文件精神，省已将“培育示范农民合作社率”列为监测指标体系，到2022年的目标值为15%，其算法：分子为各级示范农民合作社，分母为经工商注册登记的农民合作社总数*年报公示率。我市即将出台的考核乡镇的内容中，已把考核各地合作社示范率作为考核指标的内容。同时，按照我市推进合作社规范化建设的计划安排，本月已出台了开展常熟市级合作社示范评定办法，从今年开始，我市开展市级示范合作社评定，其中农地股份合作社是重点推进规范化建设的合作社之一，可以自主经营、也可合作经营、也可发包经营，因此，请各位高度重视规范属地农地股份合作社开展规范化建设，关键要根据合作社经营类型，切实把相应的组织架构、台帐资料、银行帐户、成员账户等软硬件按要求规范建起来和运行起来）

流转给其它经营主体的：从目前情况看，这种类型的流转部分地方还存在短板，还请各位务必重视起来。下阶段，请主要抓好落实好几个方面工作，一是指导承包农户与其它经营主体签订土地经营权出租（转包）合同。二是落实好承包农户与受让方签订的土地经营权出租（转包）合同向村集体经济组织备案。三是备案时，承包农户应提供《农村土地承包合同》和《农村土地承包经营权证》等相关材料。四是村集体经济组织每半年将本村土地经营权流转给其它经营主体的合同报镇（街道）再备案。（这也是新修订的农村土地承包法新增内容，也是农业农村部即将出台的流转管理办法中明确的内容）

意见第（五）条：加强土地经营权再流转管理。也就是我们经常讲的二次流转，主要指委托村集体经济组织、入股村农地股份合作社的土地经营权再流转，主要明确了为确保农村土地资源发包的公开、公平、公正，再流转一般应进入镇（街道）农村集体资产交易服务中心进行交易。同时，为了鼓励工商资本投资农业项目，意见明确了总投资500万元及以上，或亩均投入20万元及以上的，村集体经济组织或村农地股份合作社与投资商可直接采用谈判方式确定再流转事项。另外，由本村村级合作农场或本村集体领办的合作社经营的，村集体经济组织或村农地股份合作社可直接与其签订再流转合同，但流转价格不得低于相邻地块公开发包的中标价格。

意见第（六）条：鼓励向高素质受让方流转。明确了高素质的受让方主要有种养大户、家庭农场、农民专业合作社、村级合作农场、农业企业等。在公开发包时，下列6种情况可作为评分加分项目：（1）取得新型职业农民资格证书；（2）获得绿色食品和有机农产品认证证书；（3）有技能、有装备、懂经营、征信记录良好、获得各级示范和荣誉称号；（4）大学生创业创新；（5）发展现代高效农业或绿色循环农业，推进农村一二三产融合发展；（6）通过“公司+合作社+家庭农场+农户”、订单农业等模式，能辐射带动农民共同发展。具体由各地确定。

意见第（七）条：合理确定经营规模。我市根据耕地面积和人均承包土地面积等实际，原则上稻麦以200-300亩、蔬菜园艺以20-50亩、水产以20-50亩左右为宜。

意见第（八）条：适当放宽流转期限。主要是为了满足部分优质的承租经营主体，减少他们从事农业经营的后顾之忧，让他们更加放心地投资经营农业，因此，意见明确了由各地根据实际情况，建立与经营主体资质、经营项目、经营能力等条因素相挂钩的管理模式，合理确定流转期限。对流转期限超过3年的，建立流转价格随市场、物价、国家粮食收购指导价等因素变化的调整机制。对引进工商资本投资的农业项目，可视情合理延长流转期限（但不得超过二轮承包期限，本条指由村集体统一再次流转的类型）。

意见第（九）条：加强外来农业经营户管理。本条意见主要明确了非常熟市户籍在本市从事农业生产经营的农户或家庭农场可以承租土地经营权从事农业生产经营。但各地必须加强他们的管理，原则上鼓励符合以下条件的外来农业经营户来常经营农业：（1）具备良好的农业生产经营能力；（2）在本市有相对固定的住所，在公安、税务和金融等部门无不良记录；（3）外来农业经营户户主年龄一般不超过48周岁，有特殊农业经营技能的可放宽至53周岁。

意见第（十）条：鼓励引导蔬菜区和水产区土地流转。这条意见是针对目前我市蔬菜种植区、水产养殖区土地流转面临的瓶颈，在条件相对成熟的地区，以试点的形式，鼓励承包农户将承包地流转给村集体经济组织或农地股份合作社，有效推动全市蔬菜和水产产业化规模化发展。为确保能达到成片流转，各地要依据农村承包土地法，鼓励承包农户在自愿前提下采取农户之间互换方式解决承包地（池塘）碎片化问题。同时，对蔬菜和水产区一次性新增流转相对连片、达到一定规模的村，市、镇（街道）给予适当奖励（关于奖励政策，我局一直在积极争取）。

意见第（十一条）：加强土地流转用途管制。主要有两方面内容，一方面是镇（街道）要切实加强对各类农业经营主体的日常监督管理，农业经营项目必须符合农业产业规划。另一方面是各类农业经营主体不得从事下列行为：（1）在基本农田上挖塘栽树；（2）擅自在耕地上建房、取土、损毁农田基础设施等；（3）擅自改变土地用途；（4）损害土地或破坏土地生态环境、使用不合格农资农药；（5）存在“三合一”消防安全隐患、环境脏乱差等。

意见第（十二条）：加强土地经营权流转服务。前期，我局已统一制定并向各地提供了土地经营权委托合同、土地经营权入股合同、土地经营权出租（转包）合同等三种流转合同格式文本，请各地以此为样本，可结合本地区实际进行适应增减，与相关主体规范签订流转合同。同时，镇（街道）、村应当建立农村土地经营权情况台账，妥善保管土地经营权流转合同及有关文件、资料等，并建立健全土地流转发布制度，为流转双方提供信息、政策咨询等服务。另外，要做好宣传引导，鼓励承包农户进入市场公开流转土地经营权（这主要指农户流转给村集体以外的经营主体部分）。

意见第（十三条）：建立健全土地承包经营权纠纷调解仲裁体系。目前，我市已建立农村土地承包仲裁委员会、各镇（街道）也建立了农村土地承包经营纠纷调解委员会、各村也建立了农村土地承包经营纠纷调解小组。在这里强调一下，请各地做好相关宣传和贯彻落实：凡涉及农村土地经营权流转发生争议纠纷的，当事人可以协商解决，也可以申请村、镇调解。当事人不愿意协商、调解或协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

第三部分，保障措施，共2条。主要明确了一是市、镇在土地流转中要高度重视，加强组织领导；二是市、镇两级要把农村土地经营权流转管理纳入年度工作考核。

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