2018年12月7日，陕西省西安市鄠邑区人民政府办公室印发了《深化农村集体产权制度改革加快推进三变步伐的实施意见》（鄠政办发〔2018〕216号），以下是文件全文。

深化农村集体产权制度改革加快推进三变步伐的实施意见

为全面贯彻落实党的十九大精神和中省市关于深化农村改革的决策部署，根据《西安市人民政府办公厅关于印发深化农村集体产权制度改革加快推进三变步伐的实施意见》(市政办发〔2018〕58号）精神，结合我区实际，制定以下实施意见。

一、深化农村集体产权制度改革，加快推进“三变”改革的重大意义

一是实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化的重大任务。党中央、国务院高度重视农村集体产权制度改革，党的十八大和十九大，以及近年来多个中央1号文件，都对此提出明确要求。各镇街各部门要提升站位，站在战略和全局高度，不断深化农村集体产权制度改革，让广大农民分享改革发展成果，确保如期实现全面建成小康社会目标。

二是维护农民合法权益、促进农民增收的有效途径。农村集体资产是农村集体经济组织成员的主要财产，也是农业农村发展的重要物质基础。广大农民群众对此高度关注，顺应农民群众的新期待，加快明晰农村集体资产的归属，赋予农民对集体资产更多的权能，不仅有利于维护农民的合法权益，增加财产性收入，而且有利于优化农村资源要素的配置，拓宽农民增收的渠道。

三是增强集体经济发展活力、提高农村治理能力的重要举措。通过农村集体产权制度改革，有利于激活农村各类要素潜力，完善现代农业生产体系、经营体系、治理体系，增添农业农村发展新动能。深化农村集体产权制度改革，能够从根本上解决农村集体产权模糊、主体缺位、机制不活、分配不公、管理不严、监督不力等问题，建立起民主、公正、透明、科学、规范、有效的管理机制，从源头上预防和减少矛盾问题，切实维护农村社会的和谐稳定，有效促进农村集体经济发展，保障农民合法权益。

二、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，牢固树立发展理念，认真落实《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》精神，以打造“股份农民”为核心，以产业发展为支撑，以股份联营为关键，以三产融合为渠道，以打造美丽乡村为基调，以建立农村治理体系为保障，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，鼓励基层大胆探索、创新突破，探索集体经济新的实现形式，充分发挥农民主体作用，加快推进农村“三变”改革，促进农民增收、产业增效、生态增值，为打赢脱贫攻坚战、加快推动乡村振兴、实现农业农村现代化奠定坚实基础。

（二）基本原则

坚持创新发展、大胆探索。鼓励积极探索、大胆创新、积累经验，要靠改革破解难题，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排。要立足资源禀赋，发挥比较优势，探索推行农村一二三产业融合发展方式，培育壮大优势产业。

坚持生态优先，绿色发展。牢固树立和践行“两山”理念，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，牢牢守住发展和生态两条底线。大力推进生态产业化、产业生态化。

坚持引进资本、融合发展。鼓励社会资本与农村集体经济组织和农户开展股份合作，构建以股权为纽带的利益联结机制。推广社会资本与农村集体经济组织合作模式，鼓励工商企业投资发展现代种养业和农业多种经营，落实完善扶贫产业引导基金政策，引导社会资本对异地搬迁和产业扶贫的投入力度，支持工商资本进入农业农村生活服务业。

坚持统筹发展、治理并重。用发展的理念破除制约农业经营主体活力和要素优化配置的障碍，注重用市场机制激活农村存量资产、自然资源和人力资源，实现资源优化重组、合理配置，提升全要素生产率，完善治理体系建设，做到发展与治理并重。

（三）目标任务

通过资源要素挖掘，加速激活农村“沉睡”资源，使农村发展动力更强；通过引导农民入股，深度参与产业化经营，使农民增收渠道更广；通过合作经营，使农村集体经济不断壮大；通过基础设施配套和乡村整治建设，使农村变得更加美丽；通过治理体系建设和完善，使农村存在的突出问题和矛盾得到有效解决，农民财产权益和民主权利得到充分保障。2018年全面完成清产核资工作，完成190个村集体产权制度改革任务，同步推进11个贫困村“三变”改革。2019全面启动农村集体产权制度改革工作，2021年底前全面完成农村集体产权制度改革任务。

三、主要措施和方法

（一）有序推进农村集体产权制度改革。进一步加强清产核资工作，将资源性资产、经营性资产和非经营性资产，分别登记造册备案，妥善处理账证不符、账实不符、债权债务、坏账核销等问题，建立管理台账，实行信息化管理；按照相关文件规定，依法开展集体经济组织成员身份界定工作；指导农村集体经济组织及时成立股份经济合作社，进一步加强合作社规范化建设，建立健全股东（代表）大会、董事会、监事会制度，充分发挥“三会”制度在经营管理中的作用，引导合作社依法运行、依章办事、依规管理。

（二）加快培育新型农业经营主体。实施新型农业经营主体培育工程，扎实做好农民专业合作社市级“十佳”示范社、优秀示范合作社、市级示范家庭农场申报工作。以专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业为重点，大力培育新型农业经营主体，积极转变农业发展方式，发展多种形式适度规模经营，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展、深度融合，促进小农户和现代农业发展有机衔接。

（三）精准定位集体经济组织产业发展。各镇街要结合村情及自然资源禀赋等因素，因地制宜制定产业规划，积极引导农民立足主导产业，充分发挥龙头企业的资金、技术、品牌、人才优势，与改革村的优势农业产业以及资源、劳动力等要素有机结合，坚持以市场为导向、以经济效益为中心，实现农业规模化、产业化、标准化、品牌化发展，延长生产加工销售产业链，促进一二三产融合发展，提高组织化水平，壮大集体经济，实现共同富裕。

（四）加强财政保障。积极争取各级财政资金，在不改变财政资金使用性质和用途的前提下，按照集中投入、产业带动、社会参与、农民受益的方式，集中投入到合作社、企业、家庭农场等经营主体形成股权，按股权比例分享收益的机制，提高各类投入农村资金的集中度和使用效益。

（五）加强农村治理体系建设。加大农村治理结构建设指导力度，推行在村党支部领导下，有村委会、村监事会、村集体经济股份合作社、村产权交易中心、村政务服务中心并行的治理结构体系建设。确保村集体经济组织有效发挥管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员四个职能，实现在选民资格、组织功能、干部管理、资产账目、议事决策上“五分离”。通过农村治理体系建设，实现农户家庭电视屏、电脑屏、手机屏（APP或公众号），村集体电子显示屏“四屏”公开信息化管理模式，将群众的知情权、参与权、表达权、监督权落到实处。

（六）加强农村集体资产监管工作力度。进一步完善“市级统一建设产权交易服务中心，区县、镇街有产权交易服务中心、村有产权交易服务站、组有产权交易联络点”（简称“一建四有”）的四级农村产权流转交易服务体系建设。进一步拓展完善农村产权流转交易资产评估、融资担保、纠纷调处、风险防范等功能。加强农村集体资产监管及规范农村财务管理工作，强化制度落实，开展定期、定向村级经济审计监督和干部离任审计，切实维护农民群众的合法权益。

（七）不断强化法治社会服务保障。建立健全法律援助服务机制，建立法律服务团队，对农村集体产权制度改革过程中出现的问题、矛盾、权利义务约定、合同签订及相关法律问题提供法律保障、咨询和服务。以区政府为主导，帮助农民和经营主体完善相关法律手续。对基层农经工作人员进行法律法规政策的培训，使参与改革的工作人员对这些法律政策都熟悉、理解，并能运用法律政策解释改革中的涉法问题。

四、明确职责，加大推进力度

（一）区产改办和农业局要充分发挥组织协调作用，梳理细化各项改革任务，及时研究解决改革中遇到的重大问题，加强督导检查，组织开展政策解读和业务培训，让基层干部群众全面了解改革精神和政策要求。

（二）区金融办、区人行要大力支持银行业机构全面落实中省扶贫小额信贷政策和支农惠农信贷政策，积极搭建融资对接平台，不断拓宽农村集体经济组织融资渠道。

（三）区监察委要会同有关职能部门加强对农村集体产权制度改革工作的监督检查，严肃查处改革中发现的弄虚作假、隐匿、侵吞资产等违纪违规等行为。对资产处置不当引发群体性上访等社会问题，要追究相关人员及领导责任，切实维护社会稳定和农村集体经济组织成员的合法权益。

（四）区编委办要加强基层农经队伍体系建设工作力度，恢复和健全镇街农经机构。

（五）区人社局负责基层农经队伍建设工作和专职农经工作人员的岗位设置和人员配备工作。

（六）区档案局负责指导各镇街做好档案管理工作。

（七）区信访局负责改革期间有关信访案件的处理。

（八）区财政局要将改革工作经费纳入财政预算，提供经费保障。加强涉农资金统筹，加大对农村基础设施建设和农村集体经济组织改革主体发展的投入。

（九）区审计局要加强对农村集体经济组织的业务指导。

（十）国土鄠邑分局要针对集体建设用地和集体房屋产权的特殊性，制定相关政策，尽快完成产权登记工作。

（十一）区法院、区检察院、公安鄠邑分局要及时处理改革中的涉法涉诉案件。

（十二）其他各相关部门、镇街要切实履行职责，严防各类“小、散、乱、污”企业借机立项，破坏生态环境等不法行为。

五、创新模式，发展农村集体经济

（一）资源开发型。支持对村级集体未承包到户的土地、森林、山岭、“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）地、园地、水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式开发；利用村级集体机动地、土地整理、村庄整治、移民搬迁宅基地复垦等节余的土地和新开发增加的水、土资源及其他可利用的集体所有资源，开发村级集体经济组织增收项目。鼓励机关事业单位优先就近有偿利用农村集体土地、山林、水面、房屋等资源建设生态文明教育实践基地或党性教育实训基地；鼓励多种所有制的经济组织、企业参与资源开发。

（二）资产盘活型。清查明晰农村村级集体资产产权，盘活村级集体闲置的办公用房、门店、厂房、仓库、校舍等设施设备。具备经营条件的村，可选准主业、突出特色自主经营，或由村内有实力的家庭农场、种养大户、经济能人和企业、合作社租赁托管经营，实现集体资产保值增值。政府投资形成的农村饮水、小型灌溉、垃圾处理、文化娱乐、房产物业等资产，可交由村级集体经济组织持有和管护。

（三）产业带动型。支持农村村级集体经济组织按照区域化布局、规模化发展、标准化建设、品牌化经营的路径，因地制宜、结合实际，重点围绕苗木花卉、乡村旅游、中蜂、猕猴桃、核桃、食用菌、葡萄、设施农业、等产业，发挥“大产业”在区域发展和群众增收方面的稳定性和长效性作用。条件允许的农村，可开发光伏产业，拓宽村级集体经济收入渠道。鼓励农村利用闲置资产与企业合作兴办加工企业和服务企业，大力发展农产品加工、储藏保鲜等经营项目。

（四）服务创收型。支持农村村级集体经济组织领办创办农业服务队、运输公司、信息社等服务实体，发展信息、农机作业、订单收购、代购代销、代种代收、统防统治、育种育苗、加工物流、集中运输等服务业。鼓励村级集体经济组织牵头组建劳务合作社或劳务中介公司，承接劳务输出、环卫清洁、河道保洁、物业管理、社区服务、村级公路养护、绿化管护、家政服务、企业后勤等业务，增加集体经济收入。通过政府购买村集体提供的相关服务，支持村级集体经济组织承担政府履行的统防统治、社会养老等服务和水利设施、农贸市场等管护业务。支持具备条件的农村，通过代办通讯、电力、保险等业务，增加集体经济收入。

（五）物业租赁型。鼓励和支持农村集体经济组织利用村级集体建设用地和留用地，采取所有权归村集体、一定年限经营权归承建单位、村集体收取租金等方式建设集体物业。鼓励有条件的农村，在城镇规划区等区位优势明显地区，通过异地兴建、联村共建等形式，兴建专业市场、门面商铺、仓储设施、车库泊位、厂房、娱乐设施、广告设施等物业。对地理位置偏远或受规划限制、资源匮乏、就地发展困难的农村，可探索通过行政划拨、政府购买等方式在城区或街镇规划区，异地兴建或购置物业。

（六）乡村旅游型。鼓励具有民俗文化、田园风光和自然景观资源的农村村级集体经济组织领办创办乡村旅游经济实体，挖掘乡村旅游资源，拓展农林多种功能，开发农家乐、度假村、采摘园、农耕体验、生态体验、森林人家、休闲农庄等特色小镇、田园综合体乡村旅游项目，或引进社会资本开发乡村旅游业，村级集体经济组织通过拓展配套业务，增加集体经济收入。

（七）村民联动型。鼓励农村村级集体经济组织与农户合作，依托政府扶持中小微企业相关政策，利用政府帮扶资金、集体闲置房屋、农户老宅等，挖掘当地民间传统工艺、偏方，联合创办加工制造、民族手工艺、特色食品、创意设计等企业。鼓励农村村级集体经济组织与农户联合，流转农户承包的土地、水面、山林等，建立农产品加工原料生产基地，村级集体经济组织与农户按约定联合经营。鼓励农村村级集体经济组织与农民建筑队组建工程施工企业，承接农村交通、农田水利、旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设等工程。

（八）社村共建型。发挥供销系统贴近农村、服务“三农”的优势，支持基层供销社与村级集体经济组织合作共建农产品基地、农产品交易市场、农村社区综合服务社、电子商务服务点等社会化服务平台，开展合作生产和经营。完善农产品营销体系，发展农村电子商务，开展农产品网上交易，实现联营共赢，为农民生产生活提供多样化综合服务，发展合作经营。

（九）社会帮扶型。利用现有定点帮扶平台和机制，充分发挥各帮扶单位的优势，为农村集体经济组织提供项目、资金、技术、智力等支持，帮助定点村加快发展村级集体经济。支持社会团体、基金会、非公经济组织等各类组织通过开展志愿服务、人才支持、扶贫募捐等形式，采取一帮一、一帮多、多帮一等办法，帮助农村筹措资金、出思路、上项目、强产业。

（十）股份合作型。支持农村村级集体经济组织与企业、合作社和其他经济组织开展股份合作，由农村集体所有的土地、山林、水面等资源性资产，闲置的房屋、建筑物、机器设备、工具器械、农业基础设施和村集体所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，入股或者参股农民合作社、经营稳健的工商企业开展股份合作经营；支持村级集体经济组织参与水电资源开发，赋予土地被占用的村集体股权；支持镇街、村民之间打破行政区划和地域限制，开展多层次、多渠道、多方面、多要素的合作。

六、加强领导，精心组织实施

（一）严格落实工作机制。各镇街要把深化农村集体产权制度改革，加快“三变”步伐纳入重要议事日程，做到领导到位、责任到位、措施到位、人员到位，特别是各镇街党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。要定期召开工作汇报会、研讨会、现场推进会，有效推进改革。区产改办要发挥牵头抓总的工作职能，充实力量，切实负责起改革工作组织协调、督促检查、指导培训、宣传引导、统计调度等任务。对于改革中遇到的矛盾和问题，要切实加强调查研究，及时协调解决，涉及重大政策调整的，要及时向上级请示汇报，确保社会和谐稳定。

（二）加大培训宣传力度。各镇街要高度重视做好宣传培训工作，采取多种形式，大力开展宣传培训工作，努力提高广大干部对农村集体产权制度改革工作的认识，增强工作积极性；要组织开展法律政策、操作规程等业务培训，确保农村集体产权制度改革工作顺利开展；重点做好广大农民的培训，引导农民知晓改革、参与改革、受益改革。

（三）建立部门包抓机制。为加快推动我区农村集体产权制度改革，区上已建立区级部门包抓机制。各包抓部门要定期督导，及时掌握工作进展，对改革过程中遇到的困难和问题，协助区上提出有效解决办法；要积极引进社会企业及下属企业通过带资金、带技术，与农村集体经济合作社合作开展市场经营活动，联合开发农村资产资源，发展壮大村级集体经济，实现合作互赢。

（四）强化督导检查考核。要将农村集体产权制度改革纳入全区目标责任考核。区政府已经与各镇街签订了目标责任书。区委督查室区政府督查室要采取集中督导、重点督查、挂牌督办等方式，定期对各镇街、部门工作进展情况进行督查。增强督查的针对性和实效性，督查情况要及时通报。对推进改革成效明显、成绩突出的单位和个人，给予表彰奖励；对不负责任、工作不力、慢作为、不作为的严肃问责。

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