商丘市睢阳区人民政府办公室关于印发睢阳区农村产权制度改革的实施意见(商睢政办〔2016〕94号)

2016年11月21日

为建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，促进城乡生产要素平等交换和公共资源均衡配置，加快城乡一体化发展，根据《中共河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅印发关于农村产权制度改革试点工作的指导意见》（豫办〔2015〕49号）和《商丘市农业局、中共商丘市委农村工作办公室关于开展农村集体经济组织股份合作制改革试点工作的指导意见》（商农文〔2016〕80号）精神，结合睢阳区实际，现就农村产权制度改革提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照省委、省政府、市委、市政府的决策部署，扎实开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，加快推进农村集体建设用地使用权、农户宅基地使用权确权登记颁证工作，积极开展农村集体土地范围内房屋登记颁证工作，建立农村产权交易、融资平台。通过试点工作，探索路子，积累经验，逐步深化农村产权制度改革，促进农村产权要素流动，实现农村资产资源的权属明晰化、配置市场化、要素资本化和监管规范化，激发农业农村发展活力。

（二）基本原则。

1．明晰产权、依法流转。充分尊重农村集体经济组织和农民的主体地位，对法律法规赋予其对土地、房屋等要素的所有权、使用权、经营权进行确权颁证，并依法促进农村资产资源有序、规范流转，加快实现农村产权的资本化。

2．政府引导、市场运作。要做好与经济社会发展重大规划、政策法规的衔接，着力提高农村资源、资产要素的市场化、社会化配置水平，建立公平、公正、合理的收益分配制度，依法维护农民的财产收益权。

3．试点先行、分步实施。试点乡镇要创造性地开展工作，充分尊重农民意愿和基层首创精神，重点在体制机制创新上下功夫，先封闭运行，做到风险可控、积累经验，以点带面、扎实推进。

4．民主决策、稳妥推进。切实保障广大农民的知情权、参与权、决策权和收益权，按照“四议两公开”工作法，推进改革顺利实施，确保农村社会稳定。

二、工作重点

（一）开展农村“四权”确权颁证。

1．明确农村集体土地所有权。着力解决村民小组、行政村、乡镇之间存在的界址权属不清问题，完成全区范围内的农村集体土地所有权（包括全部集体建设用地、农用地和未利用地）的确认登记工作，并依法颁证到村民小组农民集体、村农民集体、乡镇农民集体等每个具有所有权的集体经济组织。

2．明确农村集体建设用地使用权、宅基地使用权和土地承包经营权。在明确农村集体土地所有权的基础上，查清农村居民点范围内宅基地和其他土地的权属界线、面积、用途，查清农村居民点范围外的集体所有土地上的农用地、建设用地、未利用地使用情况，由相关部门对实际使用人合法取得的农村集体土地使用权登记造册，核发使用权或经营权证书。积极探索现有土地承包关系，保持稳定并长久不变的具体实现形式。

3．明确林地经营权和林木所有权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，通过家庭承包方式，依法将林地承包经营权和林木所有权落实到本集体经济组织的农户，均分到户率不得低于70％。对不宜均分到户的林地，可通过均股、均利等方式落实产权。村集体经济组织可保留、经营、管理少量的集体林地。对已经承包到户或流转的集体林地，要依法维护、规范、纠正承包或流转合同。

4．明确集体土地上房屋所有权。制定集体土地上房屋登记管理办法，对村民合法建设的集体土地上房屋及农村集体经济组织建设的房屋予以登记、核发证书。房屋登记时要遵循房屋所有权与房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。

（二）推动农村集体资产股份制改造。

1．将资产清理核实到每个农村集体经济组织。由农业畜牧、林业、农监等部门和各乡镇对清产核资工作进行指导，各村组成立相应的产权制度改革领导小组，对农村集体经济组织所有的经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全面清理核实，并清理核实到每个具有所有权的集体经济组织。

2．将资产量化折股到每个农村集体经济组织成员。研究制定农村集体经济组织成员界定办法，妥善解决因婚姻、血缘、户籍、生育、收养、移民、求学、服役、服刑等引发的资格纠纷问题。明确经营性资产、非经营性资产以及资源性资产的折股量化范围、方式等事项（非资金类资产可通过资产评估实现货币量化）。股权设置原则上设集体股、个人股，也可增设募集股。

3．建立符合现代企业管理要求的农村集体经济组织。新组建的农村集体经济组织，应制定股份合作组织章程，选择合适的市场主体形式，建立符合现代企业管理要求的法人治理结构，管理集体资产，提高运营效率，发展集体经济，按股按资分红。工商、民政等部门负责做好农村集体经济组织的登记管理。

4．支持试点乡镇发展壮大集体经济。支持试点乡镇实施集体经济股份制改革，组建乡镇级投融资平台，承担中心镇基础设施投资主体、农村土地综合整治主体等市场功能。鼓励乡镇与村、村与村、村与组农民集体联合发展股份合作经济组织，通过经营性集体建设用地入股、增量扩股、抵押融资等途径和方式，或共建各类物业资产（含租赁性房屋），或竞拍国有土地使用权实现异地置业，抱团发展集体经济。

（三）加快培育新型生产经营主体。

1．促进土地股份合作。鼓励农户将土地承包经营权与集体资产一起入股，成立集体土地股份合作组织，经营收益按股分红。鼓励农户以土地承包经营权入股，成立农民股份合作组织，对入股土地统一规划、经营和管理。鼓励农村各类土地股份合作组织以土地承包经营权、农业设施使用权或资金、技术等入股，与龙头企业共同建设现代农业园区，采取保底收入、盈利分红等形式，建立紧密型的利益联结机制。

2．扶持发展家庭农场。建立家庭农场认定、登记和管理制度，研究制定财政、税收、用地、农机、科技、金融、保险、人才等扶持政策。适度控制家庭农场的土地经营规模，家庭农场经营者原则上应为本集体经济组织成员。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化。

3．建立土地承包经营权的退出利用机制。农户不愿继续经营承包土地的，可由所在集体经济组织收回，并对其给予一定补偿，且其在村组的集体资产收益不受损失。允许有条件的专业大户、家庭农场和农民合作社，在与农民和集体经济组织协商的基础上参与对退出承包地的补偿，但退出承包地的所有权和用途不能改变。

4．规范集体林权流转行为。鼓励归属明晰的林地承包经营权和林木所有权，通过转包、出租、转让、互换、入股、抵押等形式，放活经营权、落实处置权、保障收益权，规范林业资源流转行为，盘活林业资源资产，激发林业产业发展活力。林权流转时不得改变林地集体所有性质、林地用途，不得损害农户的林地承包权益。

5．建立生态补偿制度。建立支持农业生态建设发展的公共财政制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，积极探索对基本农田、水源地、退耕还林地、公益林地的生态补偿机制，新增农业补贴重点向家庭农场、特色农业园区、农民专业合作社集中。

（四）促进农村房屋产权流转。

1．建立农村房屋使用权流转制度。农村房屋所有权、使用权流转的范围包括依法取得的集体建设土地上的建筑物及构筑物，主要包括农民自建房屋、村集体房屋、农民集中居住区房屋，以及法律、法规规定的其他房屋。制定农村房屋使用权流转管理办法，建立开放规范的房屋产权交易制度，推动农村房屋使用权通过出让、租赁、赠与、作价入股、继承等方式，在更大范围内实现流通。农户流转住房所有权后，不得再申请新的宅基地；村集体房屋转让时应做好清产核资工作，所得收益为企业集体资产。在房屋转让过程中涉及土地使用权流转的，参照土地、房地产管理相关法律规定执行。

2．培育发展农村房屋产权流转市场。集体土地上房屋所有权可以在农民集体经济组织内部依法自由流转，有关部门给予转移、变更等权属登记。探索组建政策性的农村房屋经营管理机构，以市场价格收购进城落户农民自愿退出的农村房屋，加快促进农村房屋流通。

（五）创新农村金融的产权抵押服务。

1．建立涉农贷款抵押担保机制。建立和完善农村各类产权抵押担保融资管理办法，鼓励金融机构开展集体经营性建设用地使用权、农村住房使用权、林地经营权和林木所有权、土地承包经营权等资产和用益物权抵押融资业务。支持农村集体建设用地用于商业、旅游等经营开发并用其预期收益进行融资。农户、涉农中小企业及农民专业合作社，可凭自身或第三人所有的农村产权作为抵（质）押向金融机构申请贷款，应主要用于发展种植业、养殖业、林业、渔业、农副产品加工流通等农业产业化项目。开展抵押融资不得改变土地所有权性质和土地用途。

2．规范发展多种形式的农村金融组织。建立农业信贷投入稳定增长的激励机制，鼓励和支持金融机构将网点向农村基层延伸，开发新型支农金融产品，广泛开展农村产权抵押业务。鼓励省内外商业银行在睢阳区设立村镇银行，支持优质民营企业、民间资本参股村镇银行。鼓励国有企业、优质民营企业、省内外民间资本和有条件的村级集体经济组织出资设立小额贷款公司，引导和规范农村融资行为。支持有条件的农民合作社设立农民资金合作社，解决农业产业化项目融资难问题。

3．加快建设农村产权交易平台。加快建设睢阳区农村产权交易中心和乡镇农村产权交易工作站，为农村及涉农各类产权的流转提供政策咨询、信息发布、项目包装、组织交易、交易鉴证、价款结算、业务培训、价格分析、资产评估、抵押融资和招投标等一站式服务。逐步扩大交易品种，将农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、未利用地使用权、集体林地使用权和林木所有权等权益类产权，城乡建设用地增减挂钩指标、耕地占补平衡指标、农村及涉农人力资源等资源类产权和农业生产性设施、二手农用工具、大宗农产品现货等资产类产权纳入交易范围。建立和完善非政府性的农村资产评估中介机构准入监管制度和农村产权交易基准价格体系，满足农村资产和权益的交易要求。

三、保障措施

（一）加强组织领导。成立睢阳区农村产权制度改革工作领导小组，领导小组下设办公室，负责全区农村产权制度改革的统筹、组织、协调、督导等工作。在相关部门分设农村集体土地产权改革工作组、农村房屋产权改革工作组、农村土地承包经营权改革工作组、林权改革工作组、农村产权交易工作组，负责牵头组织本组的产权改革工作。领导小组建立联席会议制度，对改革中的重大事项和突出问题，召集相关部门共同研究、协调解决。各乡镇要成立相应的改革工作领导小组，健全工作机制，抓好组织实施。各有关部门要密切配合，齐抓共管，共同推进改革工作落实。

（二）强化改革指导。各有关部门要主动服从服务于农村产权制度改革大局，积极研究制定农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、集体建设用地上房屋确权流转和农村集体资产股份制改造、农村土地股份合作经营、农村产权抵押融资、农村金融改革试验等相关配套政策文件，规范工作流程，形成政策体系，保障改革工作有序推进。各乡镇要立足实际，周密制定改革的实施方案，确保改革有序推进。

（三）促进发展稳定。改革要加强规划，做好与经济社会发展重大规划、政策的衔接，坚持充分结合的农村基本经营制度，切实保障农民合法权益。各乡镇要创造性开展工作，尊重农民意愿和基层首创精神，重点在创新体制机制上下功夫。各乡镇、各有关部门要分别建立农用地、林地、集体建设用地（含宅基地）、农村房屋产权纠纷调处机制，妥善解决好农村产权确权和流转中出现的各类问题。要加强信访排查工作，提前制定调处预案，确保农村和谐稳定。对改革中发生重大信访案件造成严重后果的，要严肃追究有关人员的责任。坚决杜绝违法违纪行为，确保改革稳步推进及农村社会稳定。

注：睢阳区，隶属于河南省商丘市。位于商丘市中心南部，东邻商丘新区与虞城县，西连宁陵县，南望柘城县、鹿邑县与安徽省亳州市谯城区。辖6个街道办事处、13个镇：新城街道、古城街道、文化街道、东方街道、宋城街道、宋街道，高辛镇、李口镇、郭村镇、冯桥镇、坞墙镇、闫集镇、路河镇、毛堌堆镇、林河镇、勒马镇、娄店镇、临河店镇、包公庙镇。面积945平方公里，人口71万人（2017年）。

睢阳区地处华北平原，气候属暖温带季风气候，四季分明。睢阳区是华夏文明的重要发祥地。三皇之首燧人氏在这里发明了钻木取火，睢阳被誉为“中国火文化之乡”。商族、商人、商朝起源于这里，睢阳被誉为“中国商文化之乡”。睢阳区是夏朝、商朝、周朝宋国、汉朝梁国、魏晋梁国、宋朝等历史时期的都城，燧人、颛顼、帝喾、姒相、商汤、微子、刘武、元颢、赵构等先后在此建都立国。

睢阳区境内名胜古迹有100多处，著名景点有商丘古城、燧皇陵、帝喾陵、阏伯台、华商文化广场、中国商文化博物馆、微子祠、文雅台、宋国故城、张巡祠、八关斋、应天书院、归德府文庙、壮悔堂、淮海战役总前委纪念馆等，其中商丘古城与隋唐大运河商丘码头遗址为世界文化遗产。