关于深化我省农村集体产权制度改革的建议(民盟陕西省委员会)

农村集体产权制度改革是农村集体经济改革的重大制度创新。2016年，中共中央、国务院出台了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。党的十九大报告进一步明确要求“实施乡村振兴战略。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”国家全面部署了农村集体产权制度改革，不断扩大改革试点县，并将选择50个改革基础较好的地市和个别省份开展整省整市试点，鼓励地方结合实际扩大改革覆盖面，力争到2021年底基本完成改革。

目前，我省开展农村集体产权制度改革的村已达2682个，涌现出了榆林赵家峁村、蓝田县董岭村、铜川市北街村等一批典型村。改革积累了一些成功的经验，但同时也存在许多困难和问题，需要高度重视、认真研究和解决。

一、我省农村产权改革中存在的主要矛盾和问题

1.农村集体经济“空壳化”背景下要不要改的问题。农村集体经济“空壳化”是我国农村改革发展过程中的一个普遍性问题，特别是中西部经济欠发达地区表现的尤为突出，大多数村是空壳村或负债村，陕西农村有集体经济收益的村社也不超过10%。在这种背景下，“没有集体经济，农村产权制度改革就没法搞。”的声音一直不绝于耳。致使基层干部和农民改革的信心不足，要不要改？改什么？如何改？成为普遍的疑惑。一些市基层党委政府包括农业部门对农经工作认识不足、重视不够，中央重视，基层轻视，出现“上热下凉”现象。个别基层干部认为在没有集体经济的村社搞产权改革很大程度上就是走个过场，搞搞形式，没有实质意义。

2.集体资产结构严重失衡情况下如何改的问题。经济欠发达地区，绝大部分农村集体资产主要是以土地为主的资源型资产。资源性资产的突出地位使得农村产权改革的重点转为农户以土地承包经营权入股合作社的经营方式变革，即实现“资源变资金、资金变股金、农民变股民”的“三变”。然而“三变”只是农村产权改革的一种具体方式和途径，而非全部；另一方面我省陕北陕南山区农村土地利用条件差、流转不畅，产业发展不足，农民收益难以保障。关中平原地区，农户经营土地收益普遍较高，入股合作社增收空间不大，致使产权改革容易陷入困境。

3.农村产权改革政府推动与依赖政府的矛盾。农村产权改革进程由政府全面推动。从试点村来看，政府不仅要进行政策宣传，还要组织指导，给予项目、资金支持。调研中，一些村干部就直言，我们可以把土地集中起来，成立合作社，但政府不给项目和资金，我们就再搞不下去了。显然，农民的融资能力是有限的，吸引外部资本又受限较多，从而很容易形成对政府的依赖。全国和陕西的“示范村”，政府都给予了项目、资金和政策的大力支持，不仅扶上马，往往还要送一程。这些现象客观上加剧了农村产权改革对政府的依赖性。

4.股权配置与管理中的利益平衡问题。农村产权改革不仅要做好清产核资、成员界定、折股量化，最关键的是要做好股权配置与管理。特别是要不要集体股以及集体股与个人股的占比；股权类型的取舍与比例，这些都会涉及到公平与效率，发展壮大集体经济与保障农民财产权利，甚至社区代际利益等多重利益关系的调整与平衡。在这一问题上，各地做法差异很大，处理不好就会引发矛盾，以致阻滞改革。陕西农村产权改革示范村赵家峁的产权改革方案就是在“开了无数的会”“吵了半年的架”的艰难博弈中才形成的，而争议的核心就是股权配置问题。

5.农村产权改革与农村经济、社会管理体制问题。农村产权改革终将使农村集体经济走向发展股份合作等多种形式的合作与联合，构建新型的集体经济。但目前，全国仅有40%左右的村成立了农村集体经济组织，60%左右的村仍由村民委员会代行经济管理职能，“政经合一”的局面仍未改变。我省农村集体经济普遍薄弱，绝大部分村未成立集体经济组织，即使少数成立了集体经济组织的村庄，村委会与股份社在人、财、物、组织管理等方面仍纠缠不清。这既不利于股份社市场主体地位的发挥，也不利于乡村治理结构的优化。

6.支持农村产权改革的政策供给与衔接问题。农村产权改革的目标是建立村集体股份经济合作社，盘活村集体资产，壮大村集体经济，实现“三变”。简言之，是发展壮大集体经济和保障农民财产权益。目标的达成，关键在于产业的兴旺与发展。在经济欠发达地区产业发展恰恰是短板，要补齐这块短板，离不开国家和地方政策的倾斜和支持。目前，国家和地方支持农村经济社会发展的政策、项目、资金很多，但其目标不一、各自为战；渠道不同、多头管理；互不衔接、缺乏配合。这种状况难以有效促进农村产权改革的发展。

二、对策和建议

1.实事求是，稳步推进。针对经济欠发达地区农村产权改革难和“没有集体经济，农村产权制度改革就没法搞”的疑问，一是要做好宣传培训工作，让广大基层干部和农民真正懂得、理解和接受农村产权改革。二是要发挥试点村的示范效应。要切实支持和培育“示范村”，但不能过度包装“示范村”。试点的经验要具有本土性、示范性和可及性。三是不要冒进。农村产权改革进程虽有时间表，但更应注意改革实践的晴雨表，要根据经济欠发达地区农村产权改革的特点，稳步推进。

2.农民主导，政府推动。政府在推动农村产权改革中既不能袖手旁观，也不能大包大揽。政府的职能主要是政策的供给宣传和推行，要引导农民走进来、动起来，自己的事自己干。政府对试点村资金、项目的支持，要着力整合和用好政策，不能突破政策和法律的底线。与此同时，农民的改革要依靠政府，但不能依赖政府。

3.把握重点，分类指导。基于经济欠发达地区农村集体经济普遍薄弱，资产结构性矛盾突出，自然禀赋不同，产业取向差异等现实状况，政府要有针对性的指导不同区域、不同类型村社产权改革的重点、方式和步骤，深化资源性财产为主的“三变”改革，现阶段产权制度改革的重点是经营性资产。根据我省实际情况，产权改革要一村一策，因地制宜，不搞齐步走，不搞一刀切，不搞千人一面，注重改革实效。

4.抓好关键，通盘考量。农村产权改革中的清产核资、成员界定、折股量化、股权配置与管理都是关键环节，要处理好。特别对是否设置集体股及其比重要慎之又慎。不设集体股或集体股比重过大，都是不适当的，会影响农村产权改革目标的实现。建议一般应设集体股，比例控制在20-30%之间为宜。

5.立足现实，谋划长远。农村产权改革，既要解决现实问题，又要充分估计和应对改革所引发的后续问题。如新型集体经济的组织形式、经营管理、治理结构；政经分离下的村社关系等等。与此同时，一方面要将国家惠农、扶贫、土地等相关政策进行整合、协调、衔接，以便集中发力；另一方面要根据振兴乡村战略创设和提供新的政策，支持农村产业发展，确保农村产权改革目标实现。

总之，深化农村产权制度改革是保障农民财产权益，壮大集体经济的有效途径，对于当前增加农民收入意义重大。要把农村集体产权制度改革作为壮大集体经济的重要抓手，扶贫脱贫的重要方式，消灭零收入村的重要途径来谋划，实现城乡均衡发展、乡村振兴。

注：陕西，简称“陕”或“秦”，省会西安。位于西北内陆腹地，辖10个省辖市：西安市、宝鸡市、咸阳市、渭南市、铜川市、延安市、榆林市、安康市、汉中市、商洛市。

陕西自古是帝王建都之地，九个大一统王朝，有4个(秦、西汉、隋、唐）建都西安（咸阳），留下的帝王陵墓共79座，被称为“东方金字塔”。可看到古代城阙遗址、宫殿遗址、古寺庙、古陵墓、古建筑等，如长城、秦始皇兵马俑、乾陵、茂陵、阳陵、黄帝陵、法门寺等，西安城墙、西安碑林、西安钟鼓楼、大小雁塔等。

在陕西，国家5A级旅游景区8家（秦始皇兵马俑博物馆、华清池景区、黄帝陵景区、大雁塔-小雁塔景区、华山景区、法门寺佛文化景区、金丝峡景区、宝鸡太白山景区）。国家4A级旅游景区70家，国家3A级旅游景区140家，国家2A级旅游景区54家，国家1A级景区2家。在自然景观方面，有位于华阴市的西岳华山、宝鸡眉县的太白山，还有西安周边的临潼骊山华清池、终南山、翠华山，秦晋交界处的黄河壶口瀑布等。