为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）和《云南省委、云南省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（云发〔2018〕11号）精神，进一步加强我县耕地保护和改进占补平衡工作，结合实际，现提出如下实施意见：

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立“四个意识”和新发展理念，围绕实施乡村振兴战略，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，切实加强耕地管控、建设，激励多措并举保护耕地，全面落实藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食综合生产能力，为全县经济社会快速发展打好资源基础。

（二）基本原则

坚持严保严管、牢牢守住耕地保护红线。强化土地用途管制、严控新增建设占用耕地、严格实行耕地占补平衡、确保耕地和永久基本农田面积不减少、质量不降低。

坚持节约集约、切实提高土地利用效率。统筹利用存量和新增建设用地，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率、实行建设用地总量和强度双控、不断提高土地节约集约利用水平，以便少的土地投入支撑更高质量的经济社会可持续发展。

坚持统筹协调、充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用。强化耕地保护主体责任，完善市场配置和利益调节机制、激励约束并举、建立健全耕地保护激励和监管考核制度，实现耕地保护责权利相统一。

坚持改革创新、不断提高耕地保护水平。改革完善耕地占补平衡制度、转变补充耕地方式、拓宽补充耕地途径和资金渠道，提升保护耕地和保障发展的能力和水平。

坚持多挫并举、着力加强耕地“三位一体”保护。建立健全耕地保护体制机制，充分发挥耕地粮食生产、社会保障、生态效益功能、有序推进耕地轮作休耕和生态退耕、推进山水林田湖草生态保护修复、推进高标准农田建设、确保耕地数量稳定、质量提高和生态改善。

（三）主要目标

集中开展耕地占补和高标准农田建设工作、不断完善耕地保护和占补平和体质机制，确保到2020年，全县耕地保有量不少于240.39万亩，永久基本农田保护面积不少于255.978万亩。

二、加强耕地管控性保护

（一）加强土地规划管控和用途管制

强化土地利用总体规划的整体管控作用，统筹衔接城乡建设、区域发展、产业布局、基础设施建设、生态环境保护等各类规划，推进“多规合一”，确保各类规划协调统一。严格控制建设占用耕地，特别是坝区优质耕地。

（二）严格永久基本农田划定和保护

将永久基本农田划定成果纳入乡（镇）土地利用总体规划，强化永久基本农田对各类建设布局的约束，各乡（镇）、各有关部门在编制各类规划过程中，应当与永久基本农田布局充分衔接，原则上不得突破永久基本农田边界。一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，按国家有关规定上报审批。

（三）抓好耕地数量质量年度变更

强化国土资源遥感监测“一张图”综合监管，对建设占用、农业结构调整等致使耕地地类、数量、质量、用途和保护性质发生变化的情况，土地整治新增耕地、提升耕地地类和质量情况，以及永久基本农田保护和变化情况，及时在年度土地变更调查和耕地质量评价与监测过程中进行更新。

（四）严格耕地承包经营使用管理

县农业主管部门要结合永久基本农田划定情况，在开展农村土地承包经营权确权登记工作中，将永久基本农田记载到农村土地承包经营权证书上。按照“三权分置”开展耕地经营权流转的，耕地经营权人不得改变耕地用途，不得降低耕地质量。

（五）推进高标准农田建设

按照市中低产田地改造暨高标准农田建设领导小组办公室下达到我县的高标准农田建设任务，县中低产田地改造暨高标准农田建设领导小组办公室要及时予以落实；县发展改革、财政、自然资源、农业农村和科学技术、水务和烟草等部门根据建设任务，统一建设标准、统一上图入库、统一监管考核。加强高标准农田后期管护，按照谁使用、谁管护和谁受益、谁负责的原则，落实高标准农田基础设施管护责任。

（六）实施耕地质量保护与提升行动

农业结构和种植业结构调整不得破坏耕作层，全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，建设单位要切实落实责任，将有关费用列入建设项目投资预算，提高补充耕地质量。加强耕地坡改梯、旱改水、土地平整及土壤培肥改良等，鼓励将劣质低效园地改造为耕地。综合采取工程、生物、农艺等措施，开展退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复、石漠化耕地整治、坡耕地改造等，推进耕地土壤污染防治，加速土壤熟化提质，强化土壤肥力保护。以坝区和15度以下低丘缓坡区为重点大力建设高产稳产农田，有效提高全县耕地质量和产能。

（七）加强耕地质量调查评价与监测

建立健全耕地质量和耕地产能评价制度，开展区域耕地质量潜力评估，完善评价指标体系和评价方法，每年对全县耕地质量和耕地产能水平进行全面评价。完善土地调查监测体系和耕地质量监测网络，开展耕地质量年度监测成果更新，强化耕地质量调查评价与监测结果应用。

（八）加强土地整治和高标准农田建设项目生态保护

禁止在25度以上陡坡开垦耕地，禁止违规毁林开垦耕地，禁止将污染土地开垦、复垦为耕地。加大工程建设和矿山土地复垦的监督检查力度，确保土地复垦工程质量。妥善处理土地整治与生态环境保护的关系，在土地整治和高标准农田建设项目可行性研究及规划设计阶段，应充分论证项目建设对周边生态环境可能产生的影响。统筹实施水土保持、石漠化治理等生态修复工程，增强耕地的保土、保肥、保水能力，着力改善土地生态环境。

三、改进耕地占补平衡

（一）严格耕地占补平衡管理

严格执行“占一补一、占优补优”的占补平衡制度，按照建设占用耕地的地类面积、质量等别等落实对应的补充耕地项目和提质改造项目，做到补充耕地数量相等、质量相当、水田面积不减少。

（二）改进占补平衡工作，实行新的占补平衡制度

将单一的占用耕地数量平衡转变为数量和质量并重的占补平衡制度。各类建设占用耕地必须完成占一补一、占水田补水田和补充产能三项工作任务。占补平衡指标相应分为补充耕地数量指标、水田面积指标和粮食产能指标三项。

（三）落实主体责任

占补平衡主要责任部门是财政、审计、农业农村和科学技术、自然资源、林草、生态环境、水务部门。自然资源部门负责编制我县耕地占补平衡专项规划，财政部门负责安排项目前期工作经费及各类财政投资资金和指标流转（交易）资金收入支出，积极探索社会资金参与耕地占补平衡项目开发管理办法。审计部门负责耕地占补平衡项目竣工决算审计工作。农业和农村和科学技术部门配合自然资源部门做好规划审查、项目验收等工作。林草部门负责拟开垦残次林地的评估论证工作。生态环境部门负责提出拟开垦区域环境保护意见。水务部门负责提供项目区水利资源分布情况、提出水资源利用的意见和出具取水许可。

（四）加强项目实施，稳定指标来源

各类占补平衡项目选址应符合国土空间规划，项目可行性研究、项目核准（备案）、规划设计与预算、施工招投标、工程监理、施工组织、竣工验收一系列工作应符合有关规范、技术标准和要求，全程纳入全国农村土地整治监测监管系统进行管理。停止对上规模（300亩以上）集中连片的未利用地、草地（草原）或纳入草原保护范围、实行草原补贴的地块进行开垦。未经批准，禁止对各类湿地进行开垦。

（五）拓展耕地开发后备资源，实行国土综合整治

在符合生态保护要求的前提下，可将国有林场和生态保护红线以外、坡度在15度以下的其他无立木林地和宜耕荒山荒地纳入耕地后备资源，合理有序开发利用；经县人民政府组织论证通过，可对低效园地、低效林地进行开垦。允许对项目区内的零星林地进行合理归并，提高整治效果；对于项目沟渠、管道工程设施确需途经林地的，允许建设。

四、健全耕地保护激励约束机制

（一）拓宽投资渠道，加强经费保障

扩大投资来源，丰富资金渠道。将单一的耕地开垦费投资转变为多种、多类资金投资。中央、省、市、县有关财政投资资金、补助资金；市、县（区）人民政府耕地开发债券；社保资金投资部分、养老资金投资部分、住房公积金投资部分；耕地开垦费；各类建设项目占补平衡经费；社会经济主体或个体资金；社会金融资本等各类资金均可投资土地整治，投资额度不设上限，投资方式不限合资或独资。

（二）推进耕地休养生息

积极稳妥推进耕地轮作休耕试点，因地制宜实行免耕少耕、深松浅翻、深施肥料、粮豆轮作套作的保护性耕作制度，提高土壤有机质含量，平衡土壤养分，实现用地与养地结合，多措并举保护提升耕地产能。加强轮作休耕耕地管理，不得减少或破坏耕地，不得改变耕地地类，不得削弱农业综合生产能力。

（三）有序开展退耕还林还草

将25度以上坡耕地、严重石漠化耕地、重要水源地15—25度坡耕地、严重污染耕地等纳入退耕还林还草范围，逐步开展退耕还林还草。不得将已退耕还林还草的土地纳入土地整治项目，不得擅自将永久基本农田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地纳入退耕范围。

五、强化组织领导与监管考核

（一）加强组织领导

建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制，各级党委和政府要树立强烈的耕地保护意识，切实担负起保护耕地的主体责任，正确处理经济发展、城乡建设和耕地保护的关系，采取积极有效措施，强化过程监管，层层落实耕地保护责任，确保耕地保护各项目标任务全面落实。各级政府主要领导和分管领导要承担起土地管理和耕地保护第一责任人、直接责任人的责任，组织有关部门按照职责分工履职尽责，形成保护耕地合力。

（二）严格监督检查

全面加强耕地保护监督检查，完善国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，强化耕地保护全流程监管。开展永久基本农田动态监测，及时发现、制止毁坏耕地或破坏耕地耕作层的行为。加强土地利用总体规划执行监管，严肃查处违反土地利用总体规划的行为。强化土地整治项目监管，严肃查处土地整治和高标准农田建设中的违规行为。加强耕地保护信息化建设，建立健全耕地保护数据与信息部门共享机制。

（三）强化土地执法监察

健全土地执法联动协作机制，完善执法监察保障、执法责任追究和防范违法共同责任机制，强化日常执法监管，严肃查处土地违法违规行为。对违法占用耕地特别是永久基本农田的，依法依规从严查处，严禁以罚代刑，坚决遏制违法占用耕地和永久基本农田行为。强化乡（镇）人民政府和村委会、街道办事处第一时间发现土地违法行为的责任意识，推进建立村级农民建房规划建设管理员和巡查信息员制度，加强基层综合执法，形成查处土地违法行为的快速反应机制。

（四）严格耕地保护责任目标考核

完善耕地保护责任目标考核体系，将市级下达的耕地保护责任目标逐级分解到各乡（镇）人民政府，作为考核依据，严格执行耕地保护责任目标考核实施办法，全面检查和考核耕地保有量、永久基本农田保护面积、耕地数量变化、耕地占补平衡、永久基本农田占用和补划、高标准农田建设、耕地质量保护与提升、耕地保护制度建设等方面情况。耕地保护责任目标考核结果，作为领导干部综合考核评价、生态文明建设目标评价考核、粮食安全行政首长责任制考核、领导干部问责和领导干部自然资源资产离任审计的重要依据。实行耕地保护党政同责，对履职不力、监管不严、失职渎职的，依纪依规追究党政领导责任。

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