合阳县人民政府办公室关于印发农村集体产权制度改革工作中若干具体问题处理的指导意见的通知（合政办发〔2018〕111号）

2018年7月12日

根据相关法律法规和政策规定，为确保我县农村集体产权制度改革中清产核资工作的严肃性、连续性和稳定性，依法依规推进各项改革，切实维护农村集体经济和广大农民的合法权益，确保全县农村社会和谐稳定，现将县农村集体产权制度改革领导小组会议讨论通过的《农村集体产权制度改革工作中若干具体问题处理的指导意见》印发给你们，请结合工作实际，认真抓好落实。

农村集体产权制度改革工作中若干具体问题处理的指导意见

一、农村各类合同的清理

凡因历任干部个人因素，暗箱操作，未经村级干部会议或村民代表会议讨论通过并进行公示的“争议合同”，如“口头合同”、“人情合同”、“阴阳合同”和未签订合同等造成集体资产流失，低价承包和长期占为己有的，要重点予以清理和收回，重新进行竞价发包或由合作社统一进行管理和经营。

对一次低价缴纳多年承包费的凭《交款票据》和《承包合同》按照倒轧算账的方法予以解决。

（一）资源型资产农用地的清产核资

1.集体预留机动地

对机动地、复垦土地、新开垦土地、交回或者依法收回的承包地，合同期限在三年内的予以支持。合同期限超过三年的，必须交回土地或按照现行价格重新签订合同，重新签订合同必须按照招标、拍卖、公开协商等村民公开程序进行，期限不能超过三年。（其法律依据是《陕西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第二十三条之规定）

2.“四荒”资源

对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩、荒沙、养殖水面等农村土地，合同期限在五十年内的予以支持。合同期限超过五十年的应采取招标、拍卖、公开协商等村民公开程序重新签订合同，重新签订期限应为：50年减去已承包经营年限。（其法律依据是《陕西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第二十一条之规定）

3.挂包机动地和附属地

对于挂包到户的机动地，已按照附属地确权到户，在此次清产核资过程中逐户进行登记。如能达到户与户之间均衡可不收承包款；如不能均衡，是否收承包款，由群众民主协商讨论决定。

附属地指按集体土地承包方案应分承包地面积以外，由于种种原因交由承包方耕种的土地。附属地一般是农户承包地面积的其中数，没有单独的四至界限。（1）附属地面积较大的，应文字说明原因；（2）土地被征收的，附属地面积的土地补偿费和安置补助费归集体所有；（3）集体可以对经营附属地的其他权利义务作出规定，如附属地的面积限额、缴纳或不缴纳承包金、转为新增人口承包地办法等。（其政策依据是陕农业发〔2012〕44号文件）

4.林地

林地的承包期为三十年至七十年。特殊林木的林地承包期经依法批准可以延长。具体以不动产登记机构发放确认的登记证书为准。（其法律依据是《陕西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第十二条之规定）

（二）农村集体建设用地的清产核资

对农村集体建设用地年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中有关对国有出让土地使用年限的规定执行。

1.宅基地登记

目前，宅基地不动产登记正在进行中。全县宅基地确权改革待不动产登记完成后由国土资源部门按照落实宅基地所有权，保障宅基地农户资格权和农户房屋财产权、适度放活农户宅基地和房屋使用权的要求，统一出台农村闲置宅基地和闲置农房政策，对多占超占、一户多宅等农村宅基地问题进行处理。此次清产核资过程中，对长期废弃、荒芜无主和长期闲置且农户自愿退出的宅基地按集体资产收回登记。

2.工矿仓储用地

经采取招标、拍卖、公开协商等村民公开程序进行签订的工矿仓储用地合同，合同期限在五十年内的予以支持。合同期限超过五十年的应重新签订合同，重新签订期限应为：50年减去已承包经营年限。

3.商服用地

经采取招标、拍卖、公开协商等村民公开程序进行签订的商服用地合同，合同期限在四十年内的予以支持。合同期限超过四十年的应重新签订合同，重新签订期限应为：40年减去已承包经营年限。

4.居住用地（集资建房占用集体土地）

经采取招标、拍卖、公开协商等村民公开程序进行签订的房产开发用地合同，合同期限在七十年内的予以支持。合同期限超过七十年的应重新签订合同，重新签订期限应为：70年减去已承包经营年限。

（三）经营性资产的清产核资

对经采取招标、拍卖、公开协商等村民公开程序进行签订的资产租赁合同，合同期限在二十年内的予以支持。合同期限超过二十年的必须重新签订合同，重新签订期限应为：20年减去已承包经营年限。（其法律依据是《中华人民共和国合同法》第二百一十四条、第二百一十五条之规定）

二、土地二轮承包期内需要明确的有关问题

（一）承包农户整户消亡的土地承包经营权处理

对于因全家已享受城市居民社会待遇、迁入其他集体经济组织、解放军军官、国家机关企事业单位等原因造成已无农业人口，形成土地承包经营的农户消亡的，随之丧失集体经济组织成员身份，不得享受相应股份权益；在尊重群众意愿的基础上，可设置10年过渡期，至2028年6月30日我县二轮承包期满时，将土地承包经营权统一收回集体。

对二轮承包期内，原分地人口已全部消亡，且无户内新增人口继承的，将土地承包经营权收回集体。

（二）将集体预留机动地划分至新增人口的问题处理

对于在改革过程中要求将集体预留机动地划分给新增人口的处理，须满足以下四种情形：一是因自然灾害严重损毁承包地的；二是因土地被国家征收、征用，承包方自愿将安置补偿费交集体经济组织，要求继续承包土地的；三是兴办乡村公共设施、公益事业或者实施乡村建设规划占用承包地的；四是个别农户人均承包地面积不足本集体经济组织人均承包地面积二分之一的。除此之外严禁在承包期内调整土地。对凡以人口增减变化为由擅自进行土地小调整和增补土地的问题，都必须在清产核资中予以清理和收回。

（三）承包农户之间跨集体进行土地互换问题

土地所有权归集体所有。同一集体经济组织的承包人之间互换土地承包经营权，应当报发包方备案。跨村组进行土地互换问题，如果没有争议，可维持其经营现状，但不能改变原土地所有权界限。

（四）机动地确权登记问题

对于在土地确权登记时，将机动地与承包地一并确权给承包农户的问题，必须在此次清产核资过程中予以纠正，将机动地重新确权到村组，并变更确权登记证书。对于不能单独分割的“绺绺田”，可采取动账不动地的办法，分清产权归属，维护村组机动地的集体收益。

（五）洽川景区建设有关土地协议问题

近年来，洽川镇部分村因景区建设与县级相关部门签订的土地兑换协议，应在明确兑换土地国有权属的前提下，继续保持稳定，所兑换土地继续由所在村组按协议进行经营。

三、清产核资过程中的债权债务问题

（一）债权问题处理

对于农户与集体之间形成的债权，要在清理审核的基础上，进行公示确认，并制定偿还方案，限期进行清理，对一时难以清还的可作挂账处理，逐年清还。

1.资源性资产承包欠款。对机动地承包款的拖欠问题，要在清理清还的同时，收回承包权，重新进行竞价发包，拖欠承包款农户在下轮承包时，不再享有同等承包的权利。

2.两税尾欠和两工平衡。因农村税改后形成的两税尾欠和两工平衡等拖欠资金债务，国家明确规定其权属归村集体经济所有，属于村级集体资产积累，应该在清理的基础上暂作挂账处理，逐年抵扣。

（二）债务问题处理

对清产核资发现的债务问题，要通过民主、公开、公正等程序明晰债务债权关系，将清查核实结果公开，张榜公布；对有异议和群众反映突出的问题，应重新进行调查核实；经确认后的村级债务债权，要实事求是地按债务债权发生的时间、数量、经手人、证明人等情况分类登记造册。

1.经营性资产负债。对经营性资产建设产生的负债，由农村集体经济组织制定还款计划，根据经营收入逐年进行偿还。

2.公益性资产负债。对公益性基础设施建设产生的负债，由农村基层自治组织根据负债分类，申请财政项目补贴或村民“一事一议”筹资筹劳的办法逐步解决。

3.干部挂账。对2006年12月26日后产生的乡村债务，按照“谁举债、谁负责”的原则进行偿还。对按履行申报审批程序的干部挂账，按照原还款计划进行偿还；对占用的集体资产偿还挂账的行为，按照“先退后还、收还分离、明清细算”的办法解决偿还。（其政策依据是国办发（2005）39号、陕政办发〔2006〕101号文件要求）

（三）工商资本持有国投资产的界定

对于多年来中省市县各级扶持发展的各类新型农业经营主体、建设小型水利和农田基础设施等形成的“混合经济实体”，其国投项目资金形成的产权，按照项目支持主体对象进行确权。

项目已明确规定其权属归村集体经济组织所有，确权给集体；项目明确支持新型农业经营主体的，其资产不在清产核资范围；以村集体名义和村干部名义领办新型农业经营主体，申报项目支持形成的资产应确权给集体。

四、特殊人口权益保障问题

对于目前基层普遍关注的农村出嫁女、入赘男、合同制干部、现役军人、大学生等特殊人口，以及近年来由于村级异地搬迁、整户进城务工等原因进驻政府安置小区购房或城市居住生活但未纳入城市社会养老保障的“进城农民”，要严格保障和维护其合法权益不受侵害，使其享有与所有村民同等的权利。对于前些年因村组吸引资金招引的迁移人口（外来户），要本着“应确尽确”的原则，明确维护其集体经济组织成员的合法身份及权益不受侵害。

五、农村集体经济组织运行

（一）法人地位

经产权制度改革后的农村集体经济组织为特别法人，依法独立享有民事权利和承担民事义务；与村民委员会、社区居委会法人身份平等。

（二）组织命名

按照“宜村则村、宜组则组”的原则，对农村集体经济组织进行命名：

1.独立的行政村成立的集体经济组织，按“合阳县××镇××村股份经济合作社”命名。

2.自然村合并后成立的农村社区，所辖自然村经产改后不能统一开展经营管理活动的，以原自然村为单位命名成立“合阳县××镇××股份经济合作社”。

3.自然村合并后成立的农村社区，所辖自然村经产改后能够统一开展经营管理活动的，命名为“合阳县××镇××股份经济联合社”。可进行分级记账，但不能平调原集体的资产。

4.镇集体经济组织经产改后成立的镇级集体经济组织，按“合阳县××镇股份经济联合总社”命名。

（三）组织运行

农村集体经济组织应凭《农村集体经济组织登记证》正本或副本到相关部门办理公章刻制，按照《关于加强村级账户和收入票据管理的通知》（合政办发〔2018〕36号）的要求办理银行开户等相关手续，发挥管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员的功能作用。

（四）资金管理

1.经济合作社

各级财政预算安排配套的扶持村级集体经济发展的补助资金、整合使用的各种财政专项资金、扶贫专项资金、各有关帮扶单位和社会团体资助、捐赠的扶持农村集体经济组织发展壮大资金，各级财政支持的各类小型项目的建设、管理和维护资金，集体资产经营、发包、对外投资收益等收入纳入合作社账户进行管理。

2.村（社区）委员会

用于维持办理本村公共事务和公益事业，组织实施民生工程和新农村建设项目，开展社区服务，支持服务性、公益性、互助性公益组织开展活动，参与综合治理，改善人居环境，发展文化教育事业，普及科技卫生知识和开展多种形式的社会主义精神文明建设活动的资金划入村委会账户管理。

附件：涉及相关名词解释及法律条款

1.合同倒轧算账：承包费可参考以下方法进行计算：应缴款金额=实缴款金额-2017年度应缴款金额-2016年度应缴款金额-2015年度应缴款金额-…（至承包起始年度）。其中，2017年度应缴款金额按该镇（街）合同签订平均价格计算；2016年度应缴款金额在2017年度基础上减少5%，2015年度应缴款金额在2016年度基础上减少5%，以此类推，在上年度价格基础上逐年减少5%。

2.《陕西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第二十三条规定：集体经济组织或者村民委员会、村民小组可以对机动地、复垦土地、新开垦土地、交回或者依法收回的承包地按照法律、法规规定的程序进行发包。

前款规定的农村土地的承包期不得超过三年，不得种植生长期长于承包期的作物。本办法实施前已订立的土地承包合同的剩余期限，在本办法实施后超过三年的，超过部分不受法律保护，应当变更承包合同，并由发包方作相应处理。期满后应当重新组织发包。

3.《陕西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》

第二十一条规定：对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩、荒沙、养殖水面等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等其他方式进行承包，其承包期限最长不得超过五十年。

4.陕农业发〔2012〕44号文件：附属地指按集体土地承包方案应分承包地面积以外，由于种种原因交由承包方耕种的土地。附属地一般是农户承包地面积的其中数，没有单独的四至界限。附属地面积较大的，应文字说明原因。土地被征收的，附属地面积的土地补偿费和安置补助费归集体所有。村民小组、村和乡镇可以对经营附属地的其他权利义务作出规定，如附属地的面积限额、缴纳或不缴纳承包金、转为新增人口承包地办法等。设置附属地是考虑现实中测量误差、折合面积、边角地利用、扣除胁响和地边影响等因素，以便客观真实、公开透明、据实登记。招标、拍卖、公开协商等其他方式承包土地按实测面积计算，不应该有附属地。

5.《陕西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》

第十二条规定：耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年。特殊林木的林地承包期经依法批准可以延长。

6.《中华人民共和国合同法》第二百一十四条规定：租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。

7.《中华人民共和国合同法》第二百一十五条规定：租赁期限六个月以上的，应当采用书面形式。当事人未采用书面形式的，视为不定期租赁。

8.《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发（2005）39号）规定：不得“买税卖税”、虚增或隐瞒财政收入。凡违反上述规定形成新债的，一经查实，按照“谁签字、谁负责”的原则，追究当事人的责任。

9.《陕西省人民政府办公厅关于进一步做好清理化解乡村债务工作的意见》（陕政办发〔2006〕101号）规定：要根据乡村债务形成的原因，明确债务偿还责任并落实到单位或个人。要将化解旧债、制止新债工作情况列入县、乡政府政绩考核内容，明确要求，落实责任。要严格依法行政，严肃纪律，规范化解债务行为，防止国家和集体资产流失，对虚报、多报债务等行为，发现一起，查处一起。

注：合阳县，隶属于陕西省渭南市。位于渭南市东北部，东与山西省临猗县相望，南与大荔县毗邻，西与澄城县相连，北与黄龙县、韩城市接壤。辖1个街道11个镇：城关街道，甘井镇、坊镇、洽川镇、新池镇、黑池镇、路井镇、和家庄镇、王村镇、金峪镇、同家庄镇、百良镇。总面积1437平方公里，人口44.32万（2016年常住）。

合阳县是中华民族的发祥地之一，是商代元圣、中国厨祖伊尹故里，佛教净土宗第十三代祖师印光的故乡。《诗经》305篇中有30余篇都是出自或描写合阳，《关雎》“关关雎鸠，在河之洲，窈窕淑女，君子好逑”出自合阳，还有“所谓伊人，在水一方”、“明明在下，赫赫在上”等名篇名句。这里至今仍流传着周文王与妃子太姒的爱情故事，合阳因此被誉为中国爱情诗之源。历代书法家所推崇的汉代隶书的代表作品《合阳令·曹全碑》在合阳出土。

合阳县地貌类型依次为河谷阶地、黄土台塬和低中山，素有"一山一滩川，二沟六分原"之称；地势自东南向西北逐渐升高。气候属暖温带半干旱形大陆季风气候，山有武帝山等，河流有黄河、大峪河等。旅游景点有洽川湿地、瀵泉、武帝山森林公园、福山景区、灵泉居民古建筑、莘国水城、圣母湖、拉斐尔艺术庄园、黄土印象·徐水塬、黄河湾、北方鹭岛、黄河魂景区、魏长城遗址、百良寿圣寺塔、千佛洞等。