各县区人民政府，市开发区、高新区管委会，市政府各部门、各直属机构，市属各企业，各大中专院校：

为进一步深化土地供给侧结构性改革，提高存量资源配置效率，深入推进全市城镇低效用地再开发工作，根据《山东省人民政府办公厅关于推进城镇低效用地再开发的意见》（鲁政办字〔2020〕32号），结合我市实际，制定如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，推进供给侧结构性改革，促进企业提质增效、产业转型升级和城镇更新改造，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长，不断提高新型城镇化水平，增强经济社会可持续发展能力。

（二）总体目标

一是调整建设用地保障方式。新增建设用地使用与存量建设用地内涵挖潜相结合的用地保障方式全面实施，新增建设用地总量得到严格控制，存量建设用地得到有效盘活，城镇建设用地供给得到有效增加，土地资源对经济社会发展的持续保障能力明显提高。二是优化国土空间开发格局。健全国土空间规划体系，有效发挥规划统筹管控和引导作用，国土空间布局得到明显优化，城乡统筹发展深入推进。三是推进产业结构调整和升级。严格土地使用标准，加强项目准入管理，实施差别化土地管理政策，优先保障战略性新兴产业、重大产业、先进制造业、科技型创业创新以及民生项目用地，产业结构调整和升级加快推进，三次产业得到协调发展。四是提高节约集约用地水平。“亩产论英雄、集约促转型”的发展理念得到深入贯彻，建设用地节约集约利用水平得到全面提高。

二、范围类型

城镇低效用地是指土地利用总体规划确定的城镇范围内，经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱，利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，且权属清晰、不存在争议。主要包括以下几种类型：

（一）产业转型升级类。国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地。

（二）城镇更新改造类。布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。

（三）用地效益提升类。投资强度、利用强度、地均产出强度、容积率等控制指标明显低于地方行业平均水平的产业用地；参照“亩产效益”评价改革确定的“限制发展类”企业名单认定的产业用地。

三、工作任务

（一）开展调查摸底。自然资源和规划主管部门要根据土地利用现状，结合全国第三次国土调查、不动产登记信息等成果，对2009年第二次土地调查确定的城镇存量建设用地开展调查，摸清位置、面积、用途、容积率、投入产出水平、环境状况、基础设施配套水平等用地现状，查清土地权属关系，了解权利人意愿等信息，为建立城镇低效用地数据库奠定基础。（完成时限：2020年12月底前）

（二）确定开发范围。按照有利于提高节约集约用地水平和综合产出效益的要求，自然资源和规划主管部门要会同有关部门，在参照国家、省、市及当地有关控制标准的基础上，从土地利用强度、投入产出水平、用地布局、基础设施配套水平、房屋建筑质量、安全生产、环保、消防、开发利用现状与规划开发利用方向协调性、再开发潜力等方面，建立城镇低效用地认定指标体系，组织开展低效用地认定工作，合理确定再开发范围。（完成时限：2020年12月底前）

（三）实行标图入库。在确定再开发范围后，将列入再开发范围的地块标注在最新的土地利用现状图、遥感影像图和土地利用总体规划图上，建立城镇低效用地数据库，夯实管理基础。数据库由市自然资源和规划局统一审核后上报省自然资源厅，纳入数据库的地块方可进行再开发，享受有关优惠政策。数据库实行动态管理和更新，每半年或一年开展一次城镇低效用地补充更新调查工作。（完成时限：2020年12月底前）

（四）编制专项规划。自然资源和规划主管部门要会同同级有关部门，依据国民经济和社会发展规划、国土空间规划、产业政策等，以城镇低效用地数据库为依托，统筹考虑城市功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史文化传承、公共卫生安全等因素，明确目标任务、性质用途、规模布局，科学制定低效用地再开发专项规划，实行规划“留白”机制，为公共基础设施尤其是各类应急设施和场所预留足够空间。规划编制于2021年6月底前完成。各县（区）政府可依据再开发专项规划，按照“突出重点、先易后难、分步推进”的原则，统筹年度改造规模和项目安排，制定低效用地再开发年度实施计划。（完成时限：2021年6月底前）

（五）编制实施方案。城镇低效用地再开发工作应以提高土地资源要素配置效率和产出效益为导向，项目实施单位按照再开发专项规划，编制项目实施方案。项目实施方案重点包括基本情况、规划情况、土地利用现状情况、协议补偿情况、拟改造开发情况等内容，按照向社会公示、征求权利人意见、重大项目实行专家论证等程序，报所在县（区）政府批准后实施。

（六）加强项目实施监管。各县（区）要结合本地区经济社会发展水平，制定完善城镇低效用地再开发的具体操作程序及配套政策措施，依托山东省城镇低效用地再开发信息管理系统，加快建立健全监管体系，明确监管措施及改造开发主体的责任义务，对低效用地再开发项目实施情况进行动态监管。再开发项目涉及的专项规划、实施方案、用地批文、供应结果、监管协议、实施情况等，在文件批准或合同签订起一个月内通过城镇低效用地再开发信息管理系统进行备案。

四、开发模式

（一）政府主导再开发。改造地块规划用途为商品住宅或城市基础设施、公共设施用地的，或原土地使用权人有开发意愿但没有开发能力的项目，应由县（区）政府依法收回，依法办理供地手续，并对原土地权利人进行依法补偿。

（二）原土地使用权人改造。在符合规划的前提下，除应由政府收回的外，原土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式改造开发；纳入成片改造范围的地块，原土地使用权人可优先收购相邻宗地，归宗后实施整体改造；原土地使用权人分散的，可组建联合体实施再开发。在改造过程中，允许按规划对用地性质、建筑容量、建筑高度适当调整，可通过存量补地价、协议出让方式完善用地手续。

（三）原农村集体经济组织改造。涉及城中村集体建设用地改造的，在符合规划、用途管制和尊重群众意愿的前提下，可依法征收后进行改造开发，允许集体经济组织自行或引入社会投资主体参与再开发。由政府组织改造用于经营性开发的，其土地出让收入可确定一定比例，按规定通过预算安排支持原农村集体经济组织用于新农村建设，具体比例由所在县（区）政府确定。

（四）市场主体改造。鼓励和引导有实力且有开发经验的企业参与再开发，在符合规划前提下，通过公开招标方式确定市场主体收购相邻地块，实施集中连片开发。市场主体依据规划要求编制项目实施方案，报经县（区）政府批准后实施。

（五）妥善处理历史遗留问题。在城镇低效用地再开发专项规划范围内，符合土地利用总体规划、经第二次全国土地调查确定为建设用地但没有合法用地手续的历史遗留建设用地（集体土地小产权房用地除外），按照依法依规、尊重历史的原则进行分类处理。

采取上述（二）（三）（四）模式改造开发为商业、旅游、娱乐等经营性用地，除按照规定补缴土地价款及相关税费外，应根据相关规划要求，将该项目一定比例的土地无偿移交政府用于城市基础设施、公共服务设施等公益性项目建设，需移交公益性用地的项目类型、具体比例由各县（区）政府确定，并在项目实施方案中予以明确。对于改造地块不宜提供公益性用地的，在评估基础上，集体决策确定应补缴的土地价款。评估基准日以依法受理补缴申请时点为准。（责任单位：市自然资源和规划局、市财政局、市住房和城乡建设局、市农业农村局、市税务局）

五、健全配套政策

（一）统筹规划编制。县（区）政府在编制国土空间规划时，应统筹安排低效用地再开发规划布局、用途管制等内容，并结合规划定期评估结果动态调整。对拆除重建方式实施的项目，因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡的，可通过政府补助、异地安置、容积率异地补偿等方式统筹平衡。（责任单位：市自然资源和规划局）

（二）实施增存挂钩制度。对建设用地规模倒挂或规模空间不足的县（区），严控新增用地。落实增存挂钩机制，根据当地上一年度再开发规模，按一定比例奖励新增建设用地指标，盘活的存量土地资源优先保障重大项目建设。（责任单位：市自然资源和规划局）

（三）加大财税金融支持力度。县（区）政府要落实资金保障，重点支持“工改工”和公益性项目建设，根据再开发项目特点和需求，创新信贷金融产品，提供信贷支持。（责任单位：市财政局、市税务局、市工业和信息化局、市自然资源和规划局、市住房和城乡建设局、市金融监督管理局、市银监局）

（四）强化倒逼促改措施。结合“亩产效益”改革评价工作，以县（区）为主体，开展工业企业分类综合评价，实施资源要素差别化配置政策。建立自然资源和规划、生态环境、市场监管、税务等多部门联合执法机制，运用综合手段倒逼企业加快转型升级或有序退出低效用地。（责任单位：市工业和信息化局、市自然资源和规划局、市生态环境局、市市场监管局、市税务局、市银保监局）。

（五）发挥市场配置资源作用。通过完善交易规则、健全服务体系、降低交易成本等手段，鼓励引导低效用地进入建设用地二级市场流转，激发低效用地入市交易、盘活利用的积极性。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市财政局、市工业和信息化局、市金融监督管理局、市税务局）

（六）支持加快转型升级。在符合规划的前提下，经批准利用现有房屋和土地兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务业、“互联网+”等新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地为期5年的过渡期政策。5年期满或者涉及转让需要办理用地手续的，可按新用途、新权利类型、市场价办理相关用地手续。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市工业和信息化局、市财政局）

（七）鼓励异地搬迁改造。对需要异地搬迁且符合国家产业政策的工业项目，经依法批准收回原国有土地使用权的，可以以协议方式为原土地使用权人异地置换安排工业用地。腾退的工业项目用地在依法依规完成风险管控和修复，由当地政府收回后通过招拍挂方式出让的，可结合实际对企业给予支持。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市工业和信息化局、市财政局、市生态环境局、市税务局）

（八）拓宽土地储备资金渠道。县（区）政府要合理安排年度用于土地储备的资金和债券规模，加大资金投入，对列入再开发数据库、地方财政资金难以落实的项目，省、市土地储备机构加大前期开发扶持力度，鼓励引导社会资金依法依规参与政府储备土地的前期开发。（责任单位：市自然资源和规划局、市财政局、市金融监督管理局）

六、保障措施

（一）加强组织领导。城镇低效用地再开发工作涉及面广、政策性强、工作量大，关系到百姓的民生福祉，关系到政府的公信力。各县（区）政府要高度重视，结合本地实际，明确低效用地具体标准，建立城镇低效用地再开发议事协调机制，统筹协调相关部门，及时解决再开发利用过程中遇到的问题，各相关部门要各司其职、密切配合、形成工作合力，落实好城镇低效用地再开发各项政策。

（二）严格规范运作。各县（区）要加强对城镇低效用地再开发项目改造方案的审核报批工作，严格过程监管，防止再开发过程中出现新的闲置低效用地。加强沟通协调和信息公开力度，及时公开再开发项目信息，切实保障群众的知情权、参与权和监督权，涉及协议办理用地手续的，必须严格按政策执行。

（三）强化示范引领。各县（区）政府要选择有条件的地区作为示范区域，探索有效的工作运行机制和开发模式，注重运用多种手段破解工作难题，打造一批典型样板。

（四）强化评估考核。市政府将组织相关部门对各县（区）再开发利用情况进行评估通报，考核结果将作为指标分配、评先树优的重要依据。

菏泽市人民政府办公室

2020年8月25日

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