中共海门市委海门市人民政府关于印发《海门市深入推进农村集体产权制度改革试点工作的实施意见》的通知(海委发〔2017〕25号)

2017年11月2日

为深化农村经济体制改革，加快城乡一体发展进程，增强农村发展活力，根据中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）和农业部、中央农村工作领导小组办公室《关于确定农村集体产权制度改革试点单位的函》（农经函〔2017〕5号）精神，结合我市实际，经市委、市政府研究，现就深入推进我市农村集体产权制度改革试点工作提出如下实施意见：

一、指导思想

坚持社会主义市场经济改革方向，坚持和完善农村基本经营制度，以保护农村集体经济组织及其成员合法权益为核心，以赋予农民更多财产权利为重点，按照归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有力的现代产权制度要求，以探索集体经济有效实现形式，创新村级集体经济管理体制和运行机制，开展农村集体产权制度改革，促进农村集体经济发展，推动农村集体资产保值增值，增加农民财产性收入。

二、基本原则

一是保护民利。正确处理好集体、农民的利益关系，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，逐步完善农民对集体资产股份权能，统筹兼顾不同群体的正当利益，确保农民群众成为改革的受益者。

二是因地制宜。改革从海门实际出发，因地制宜、分类指导、先易后难，进行关键环节和重点领域的试点突破，以点带面，充分尊重基层的首创精神。选择广大农民群众普遍接受的改革方式进行改革。

三是公开公正。改革工作要遵循“群众全过程参与、成果全过程公开”的原则。要充分尊重群众的意愿和主体作用，坚持民主决策，确保集体经济组织成员对改革的知情权、参与权、表达权和监督权，将公开、公正、公平精神贯穿于改革始终。

四是积极稳妥。坚持试点先行，探索农村集体产权制度改革的途径和办法，积累经验，搞好示范。既鼓励试点对象大胆实践、大胆探索，又要注重防控和化解各种风险，确保农村社会稳定。

五是重点突破。重点在统筹城乡发展过程中，从“城中村”、“城郊村”、撤村建居的村、经济发达村、万顷良田工程区域所在村和干部群众迫切要求改革的村进行突破，激活农村各类生产要素潜能，提高改革决策的科学性，增强改革发展的整体合力。

六是坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

三、工作目标

在坚持农村基本经营制度和集体所有制的基础上，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产股份制改革为重点任务，以保护农村集体经济组织及其成员合法权益为核心，以清产核资、成员身份确认、股权设置、资产量化、股权管理和收益分配为主要内容，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，探索农村集体经济组织与村民自治关系，赋予农村集体经济组织法人资格，形成在基层党组织的核心领导下，行政、经济组织职责清晰、互动协作的新型乡村治理结构。探索赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保和继承权能，变集体资产共同共有为按股所有，建立符合市场经济要求新的实现形式和运行机制，加快形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系，发展新型集体经济，促进集体资产保值增值，稳定增加农民财产性收入。原则上2018年10月底前，全市所有村完成集体产权制度改革。

四、严格把握各个环节

（一）强化农村集体资产管理。摸清农村集体资产家底，明确改革受益者，明晰集体资产产权，强化集体资产管理。

1.清产核资。制定农村集体经济组织清产核资的相关办法，对全市各村集体经济组织各类资产逐一清理核实。通过制定工作方案、召开动员会议、现场推进和巡回指导，攻克清查登记关、群众参与关、资产处置关。清核集体所有的各种资产、负债和所有者权益，摸清集体资产的存量、结构、分布和运用效益情况，做到账表、账账、账证、账据、账实相符，并将清核、评估后的资产登记造册，建立台账。

2.成员身份确认。结合海门实际，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，对原来的集体经济组织成员身份确认办法进行修订完善。稳妥开展成员身份确认工作，并编制成员名册，健全集体经济组织成员备案机制。在成员资格确认过程中，要把握好政策界限，兼顾各类成员群体的利益，特别注重保护妇女、儿童等弱势群体的利益。

3.登记发证。清产核资工作结束后，对登记的资产、资源台账进行完善整理，做到集体资产全部登记在册。并召开村集体经济组织成员（代表）大会，对清产核资结果进行审核，审核结果上报区镇人民政府（管委会）确认后，由市颁发《农村集体资产产权登记证》。

4.长效管理。按照农村集体“三资”管理要求，不断健全各项规章制度，包括财务收入管理制度、财务开支审批制度、财务预决算制度、资金管理岗位责任制度等，在条件成熟的村积极推行“村务卡”和非现金结算试点。同时建立健全农村集体资产监督管理平台，把集体资产股份的登记、变更、交易以及集体经济组织成员名册等纳入农村集体资产信息化管理平台，统一管理。

（二）有序推进经营性资产股份合作制改革。按照依据法律、尊重历史、立足现实、公平公正的原则，在充分征求群众意见的基础上，在条件成熟的村有序推进股份合作制改革。

1.股权设置。坚持因村、因地、因人、因事制宜，科学设置、合理分配股权。股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。

2.资产量化。在清产核资的基础上，合理确定折股量化的资产。对已确定的村、组两级集体经营性资产进行折股量化（资源性资产、公益性资产暂不折股），确定成员的享受份额。折股量化方式、方法等具体事项，应按照“一村一策”的原则，由该集体经济组织成员（代表）大会讨论决定报区镇批准后执行。

3.股份合作制改革。对已完成清产核资、集体经济组织成员身份确认、股权量化并有集体经营性资产的村，开展股份合作制改革，制定章程，成立村股份经济合作社。村股份经济合作社的当年收益，原则上按以下程序处置：一是弥补上年度经营亏损；二是提取公积、公益金；三是经合作社成员（代表）大会讨论同意支付的其他费用；四是按股分红（具体比例在章程中确定）。村股份经济合作社财务预决算和收益分配方案等必须经合作社成员（代表）大会讨论通过、报区镇农经服务中心备案后执行，并接受相关部门的审计监督。

（三）发挥农村集体经济组织功能作用。

1.机构设置。村级股份经济合作社要建立成员（代表）大会、理事会和监事会，每届任期暂定3年，可连选连任。成员（代表）大会是村股份经济合作社的最高权力机关，实行一人一票表决制度，重大事项须经成员（代表）大会三分之二以上代表审议通过后方可实施。由市级农经主管部门向成立的村股份经济合作社发放登记证明书，村股份经济合作社可据此办理银行开户等相关手续，开展经营管理活动。

2.人员组成。理事会、监事会由成员（代表）大会选举产生，理事长是法人代表，从理事会成员中选举产生，理事会一般由3到7名理事组成，人数为奇数，不得少于3人，监事长列席理事会会议。理事及财务负责人不得兼任监事。村股份经济合作社要完善治理机制，严格按照章程对涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。

3.政经分离。在1-2个有条件的村先行开展政经分离试点，构建以党组织为核心、村委会为主体、村股份经济合作社为基础、其他组织为协同，群众参与为路径、民主法治为保障的基层社会治理新格局，村党组织、村委会和村股份经济合作社在组织功能、选民资格、人员管理、议事决议和账目资产等方面实行分设分开，通过试点，强化党组织凝聚力和战斗力，提升村委会社会管理水平和村股份经济合作社的经营管理水平，形成在基层党组织的核心领导下，行政、经济组织职责清晰，互动协作的新型乡村治理结构。

（四）赋予农民集体资产股份权能

1.完善赋予农民对集体资产股份的占有权、收益权。建立健全农村集体资产股权证书管理制度，折股量化的股权要量化到人，固化到户，村股份经济合作社要以户为单位向其出具股权证书，作为成员占有集体资产股份、参与管理决策、享有收益分配的有效凭证。探索建立符合国家财务会计制度的收益分配制度，明确收益分配范围、分配程序和分配比例，逐年提升集体经济组织分红覆盖面和分红水平，确保农民增加财产性收入的可持续性。

2.探索赋予农民对集体资产股份的有偿退出权、继承权。选择条件成熟的村股份经济合作社作为试点，开展户与户之间、户与村股份经济合作社之间的股权内部流转和有偿退出试点，着重制定流转受让方占有的股权比重上限，以及村股份经济合作社赎回股份的条件和价格及赎回股份的处置；在尊重本村股份经济合作社成员意愿的基础上制定股权继承办法，着重研究非集体经济组织成员的继承权和再流转等问题。

3.稳妥探索赋予农民对集体资产股份的抵押权、担保权。在农民有需求和村股份经济合作社章程允许的情况下，制订相关程序、制度，经有关部门批准后，探索实施农民以其所持集体资产股份向金融机构申请抵押、担保贷款。建立风险防范机制，降低金融机构的业务风险和集体经济组织产权结构变化风险。

（五）多种形式发展集体经济。坚持把加快村级集体经济发展摆在重要位置，通过盘活闲置资产、发展高效农业、实行村企共建、开展招商引资等一系列举措，因地制宜地探索村级集体经济发展新路径。

1.发展物业经济。重点鼓励有条件的村通过财政扶持建设或购置标准厂房、打工楼和商业门面等经营性资产。同时按照公开、公平、公正的原则，统一对外招租，提高存量物业资产的利用率，增加村集体收入。

2.发展产业经济。鼓励各区镇、村大力推进农业产业集聚发展，按照“市有万亩园区、镇有千亩基地、村有特品特色”的要求，实行连片开发建设，提高土地产出率，实现农民致富和集体增收同步发展。

3.发展理财经济。一方面，通过政府的融资平台实现增值。对城郊村等一些资金较多的村，努力通过市城投公司等政府批准的融资平台，使集体资金效益最大化；另一方面，通过与企业合股经营实现增值。对村域范围内企业多、生产前景好、村级积累较多的村，在风险可控的前提下，积极尝试与企业合股经营，确保投资收益的稳定增长。

4.奖励招商经济和服务经济。积极鼓励成立后的村股份经济合作社围绕农村产业结构调整和农业产业化经营开展招商引资，鼓励和支持有技术特长、懂市场经营的能人捐助或投资项目，兴办经营实体，不断增强村集体经济组织的发展活力。鼓励通过开发发展旅游资源，挖掘增收潜力，依托村级现有的资源开发集观光、垂钓、休闲为一体的绿色生态农业园区，以吸引更多的游客前来观光、玩乐，带动服务业的发展。

5.鼓励发展合作经济。支持村集体经济组织结合当地实际情况，吸收农民以土地、物业、房产或劳务入股组建土地股份合作、投资性物业合作、民房合作或劳务合作等专业合作社，增加农民财产性收入和工资性收入，在服务农民增收、促进农民致富的过程中，实现村集体经济组织发展壮大。

（六）推进产权交易平台建设。通过加强政策宣传、业务培训、现场推进、规范档案、监测统计、督查指导等方式，规范农村产权交易行为，维护市场交易秩序，助推生产要素的市场化、资本化、财富化，激发农村产权改革活力。

1.“三规范”。一是规范农村产权行为。建立完善交易规则、交易办法和交易程序，探索研究资产评估、委托代理、争议处理、资金结算等一系列制度和办法。按照省委农工办和省农委要求，严格执行所有农村集体资产资源流转交易进入农村产权流转交易市场进行流转交易的要求。二是规范农村产权流转交易权限。面积大于50亩（含50亩）的土地流转和交易金额在10万元以上（含10万元）的农村集体资产以及所有需办理土地承包经营权抵押的土地流转，由海门市农村产权交易中心组织交易和鉴证；其他限额以下的交易品种由各区镇农村产权交易服务中心组织交易和鉴证。三是规范档案管理。农村产权交易过程中所形成的资料，按照交易权限根据规定的类别、名称、分类号、基本归档范围、保管期限等要求，由交易机构在交易结束后15日内完成资料收集、整理、归档工作。

2.“五统一”。依托现有的市镇村三级网络交易平台，坚持公开透明、自主交易、公平竞争、规范有序的原则，结合农业农村实际和市场需求，按照统一信息发布、统一交易流程、统一交易规则、统一交易文书、统一交易监督的“五统一”管理要求，规范开展农村产权交易。

3.“七步走”。在明确产权交易工作职责的前提下，严格按照“七步走”交易程序进行规范交易，即：提出申请、前置审核、发布信息、审查资料、组织交易、签订合同和出具鉴证，并不断加强组织管理和市场监管，健全市场交易规制，防范交易风险。

（七）引导土地有序流转。依托农村产权交易平台，引导土地有序规模流转，通过土地流转促进新型农业经营主体发展壮大，带动村级集体经济发展。通过建立土地流转数据库、流转准入机制和土地流转履约保险，积极防范各类土地流转风险。稳步推进以农村住房和宅基地置换城镇住房、以农村土地承包经营权置换社会保障的农村“双置换”试点工作。

五、进度安排

根据试点要求，改革实施步骤分三个阶段：

（一）宣传发动阶段（2017年9月底前）。通过政策宣传发动，统一思想认识，深入调查研究，广泛征求意见，明确职责分工，落实人员经费，召开全市农村集体产权制度改革试点工作动员大会，对改革工作进行总体动员、全面部署。

（二）全面推进阶段（2018年10月底前）。结合海门实际，加快组织实施进度，在各项改革要点上形成更具可行性和操作性的实施细则和操作办法，逐步开展清产核资、成员确认、股权量化、股份制改革、农村产权交易等各项工作。在改革中注重探索集体经济发展模式、渠道、平台的构建，加强制度建设，提升管理效能，探索赋予农民更多权能。

1.2017年12月底前，完成全市范围村集体经济组织成员确认工作；

2.2018年3月底前，完成全市范围清产核资工作；

3.2018年4月底前，完成全市范围农村集体产权登记发证工作；

4.2018年5月底前，完成股权设置和资产量化工作；

5.2018年6月底前，完成股权证填制工作；

6.2018年7月底前，完成村股份经济合作社成立及档案归档工作；

7.2018年9月底前，完成政经分离试点和股份权能探索试点工作。

8.2018年10月底前，认真总结改革经验和做法，形成改革试点工作报告。

（三）总结验收阶段（2018年12月底前）。进一步完善各项改革步骤，形成全面规范的档案资料，迎接上级评估验收。

六、保障措施

（一）加强组织领导。建立和完善在市委、市政府统一领导下，有关部门各负其责的领导体制和工作机制，及时研究解决工作中遇到的重大问题。按照改革范围，合理调配、安排专项工作经费，探索建立奖补制度。

（二）开展业务培训。紧紧围绕清产核资、成员身份确定、股权量化、股份制改革、农村产权交易、财务管理等各项改革政策，精心制定各环节指导意见，采取多种形式广泛开展培训，使各级业务人员切实掌握有关政策和具体操作方法。

（三）建立评估机制。鼓励和支持试点镇村在明确的试验范围内大胆推进改革试点，每项改革须全面掌握情况，夯实工作基础，做好风险评估和风险预案，稳妥推进改革。各部门需加强相关政策和工作指导，明确各自职责，大力支持改革，努力为各地开展改革试点创造良好环境。

（四）强化指导监督。在因地制宜、分类指导的前提下了解试点进展，摸清问题，宣传政策，指导工作，注重培树典型。加强对农村集体产权制度改革的全程监督检查，及时掌握进度，督促工作落实。

海门市简介

海门市是江苏省南通市代管的县级市，位于江苏省东南部，东濒黄海，南倚长江，与上海隔江相望，素有“江海门户”之称，被誉为“北上海”。总面积1148.77平方公里，人口100.06万人（2013年末），下辖3个街道、9个镇，231个村民委员会，67个居民委员会。

海门境内地势平坦，沟河纵横，因其特殊的地理位置，拥有丰富的江海滩涂湿地资源。气候属北亚热带季风气候区，四季分明，雨水充沛，光照较足，无霜期长。海门文化属吴越文化，海门人属江浙民系使用吴语。

海门市是中国闻名的“科技之乡”、“纺织之乡”、“建筑之乡”、“教育之乡”、“长寿之乡”，“国家卫生城市”、“国家环保模范城市”、“国家级生态示范区”。2017年12月，当选中国工业百强县。