陇南市关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见

（讨论稿）

为深入贯彻落实《中共甘肃省委、甘肃省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（甘发〔2017〕16号）精神，稳步推进我市农村集体产权制度改革，现制定如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十九大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。按照“433”发展战略总体要求，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，培育农业农村发展新动能，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为推进城乡协调发展、巩固党在农村的执政基础，提供重要支撑和保障。

（二）基本原则

——把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产的股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

——坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

——尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

——分类有序推进改革。根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切；坚持问题导向，确定改革的突破口和优先序，要根据每个农村集体经济组织的经济发展水平等实际情况，明确改革路径和方式，划分不同类型，制定改革方案，细化改革措施，着力在关键环节和重点领域取得突破。

——坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

（三）改革目标。通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；着力解决集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题，管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；落实农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

二、全面加强农村集体“三资”管理

（一）开展集体资产清产核资。清产核资是顺利推进农村集体产权制度改革的基础和前提。要对集体所有的各类资产进行全面清查，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。

——清查内容。在清产核资中，对农村集体经济组织拥有的资源性资产、经营性资产、非经营性资产进行全面清理核实，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。

——价值评估。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经价值重估并核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续。

——产权界定。依据法律法规和有关政策规定，明晰农村集体资产产权归属。对土地、林地、草地等资源性资产的清产核资，要与行业主管部门的确权颁证资料相互印证，确保数据真实准确。

——结果公示。清产核资结果要在村务公开栏或通过发放明白纸等形式，及时向全体农村集体经济组织成员公示，公示期满后经成员大会或者代表大会确认。

——建立台账。清产核资结束后，依据清产核资结果，建立健全资产台账，完善农村集体资产产权变动登记制度，对所有权、承包权、经营权各项权能及其抵押担保等情况及时进行动态登记，实行台账管理。

从2017年开始，根据全国农村集体资产清产核资工作部署，按照时间服从质量的要求逐步推进，用3年时间对农村集体经济组织所有的各类资产进行全面清查核实，摸清集体家底，界定产权归属，健全管理制度。(市农牧局、市国土资源局、市林业局、市水务局、市委组织部、市金融办、市发展改革委、市财政局、市扶贫办、市交通局、市建设局、市教育局、市文广新局、市卫计委、市工商局、市国税局、市地税局等部门负责)

（二）明确集体资产所有权。在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应建立健全农村集体经济组织，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。(市农牧局、市委组织部、市金融办、市发展改革委、市财政局、市国土资源局、市扶贫办、市林业局、市水务局、市交通局、市建设局、市教育局、市文广新局、市卫计委等部门负责)

（三）强化农村集体资产财务管理。加强农村集体资金资产资源监督管理，加大农村集体资产管理、财务管理、农村审计以及财务公开等政策法规的贯彻落实力度。加大农村集体资产监督管理信息化建设力度，2017年各县区要全面加入我省统一建设的农村集体资产监督管理网络平台，农村集体资产清产核资工作完成后，全面录入各类农村集体资产的资料信息，着力打造农村集体资产管理大数据平台，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。各级政府要加强乡镇农村经营管理体系建设，健全机构，充实人员，确保农村集体资金资产资源监督管理工作有专人负责；要稳定农村财会队伍，落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村，县级党委和政府要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。(市农牧局、市编办、市财政局、市监察局、市审计局等部门负责)

三、稳步推进集体经营性资产产权制度改革

（一）开展经营性资产股份合作制改革。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。改革主要在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。已经开展这项改革的村镇，要总结经验，健全制度，让农民有更多获得感。农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。改革后农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。

从2017年开始，全市农村集体产权制度改革试点率先在武都区开展。其他各县(区)各选择2-3个乡镇开展农村集体经营性资产股份合作制改革试点。试点工作取得经验后，逐步在全市全面推开，力争到2021年全部完成农村集体产权制度改革工作。(市农牧局、市发展改革委、市财政局、市国土资源局、市扶贫办、市旅游局等部门负责)

（二）确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。改革试点中，农村集体经济组织在群众民主协商基础上制定确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。农村集体经济组织成员认定办法由县乡政府审核备案，县级农业主管部门要建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。（市农牧局、市公安局、市民政局、市妇联等部门负责）

（三）保障农民集体资产股份权利。农村集体经济组织建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，并向其成员出具股权证书。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。武都区要组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及担保、继承权改革试点。各县区在试点过程中，要积极探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。有关部门要研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法，认真做好农村产权纠纷调解仲裁和司法救济的指导工作，要指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法。(市农牧局、市金融办、市财政局、市民政局、市司法局、市工商局、市银监局等部门负责)

四、积极探索农村集体经济有效运行模式

（一）发挥农村集体经济组织功能作用。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。现阶段可由县级以上农业行政主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系。(市农牧局、市委组织部、市金融办、市扶贫办、市民政局、中国人民银行陇南市中心支行等部门负责)。

（二）维护农村集体经济组织合法权利。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。农村土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度。以家庭承包方式承包的集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织等发包方书面备案。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。(市农牧局、市国土资源局、市审计局等部门负责)

（三）多种形式发展集体经济。创新村级集体经济发展模式，转变村级集体经济经营方式，壮大集体经济实力，增强村级组织服务功能，从实际出发探索发展集体经济有效途径。农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；可以利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游；可以在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。鼓励村级集体经济组织牵头组建劳务合作社或劳务中介公司，允许村级集体经济组织独立申报涉农项目。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金、捐赠资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济，探索各级财政和有关部门投入到村级集体经济组织的专项资金和项目资金，以村集体股金的形式投入到经营状况比较稳定的合作社、企业或其他经济组织的投资运营方式，壮大集体经济实力。(市农牧局、市委组织部、市发展改革委、市财政局、市国土资源局、市扶贫办、市林业局、市水务局、市旅游局、市工商局等部门负责)

（四）引导农村产权规范流转和交易。加快符合农村实际需要的产权流转交易市场建设进度，开展农村土地承包经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权等流转交易。市县（区）人民政府要根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，制定产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，完善农村产权确权抵押交易监督管理委员会，充分发挥运用好市县农村产权服务平台和乡镇产权服务站的作用，加强农村产权流转交易服务和监督管理。维护进城落户农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，在试点基础上探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。(市农牧局、市财政局、市金融办、市国土资源局、市扶贫办、市林业局、市水务局、中国人民银行陇南市中心支行、市龙江金融服务有限公司等部门负责)

五、切实加强党对农村集体产权制度改革的领导

（一）强化组织领导。各县（区）党委、政府要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，认真抓好中央改革和省、市部署的贯彻落实，既要鼓励创新、勇于试验，又要把控方向、有历史耐心，切实加强组织领导，积极稳妥推进改革。市上成立农村集体产权制度改革领导小组，在市农牧局设立办公室，要建立市级全面负责、县（区）级组织实施的领导体制和工作机制，建立定期协商会议制度，通报改革进展情况，研究解决相关问题。各县区相应成立农村集体产权制度改革领导小组，县、乡党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。

（二）精心组织实施。各县区要梳理细化各项改革任务，明确任务承担单位，制定配套的实施方案，要层层分解任务，提出具体要求，创造保障条件，落实工作措施，确保事有人管、责有人负；要及时研究解决改革中遇到的矛盾和问题，涉及重大政策调整的，要及时向上级请示汇报，确保农村社会和谐稳定。有关部门要按职责抓好落实，在农村集体产权制度改革过程中特别是清产核资阶段，做好涉及改革的行业政策的调整、出台支持改革的具体措施、提供产权移交和变更登记等相关数据资料，重点做好部门间的配合衔接。同时，在我市农村集体产权制度改革过程中，要加强调查研究，为制定修改农村集体经济组织、土地承包、土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面的法律制度提供建议。及时做好政策评估，协调解决改革中遇到的困难和问题。财政部门要将试点改革工作经费纳入年度财政预算，保障试点工作顺利进行。

（三）加大政策支持力度。市直有关部门要在2017年底前，开展一次涉及农村集体经济发展政策文件的清查，清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境。农村集体经济组织承担大量农村社会公共服务支出，不同于一般经济组织，其成员按资产量化份额从集体获得的收益，也不同于一般投资所得，税务部门应积极开展调研，提出支持农村集体产权制度改革税收政策的意见。在农村集体产权制度改革中，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展的机制。对政府拨款、社会捐赠、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制。(市委组织部、市委农办、市金融办、市发展改革委、市财政局、市国土资源局、市公安局、市扶贫办、市农牧局、市林业局、市水务局、市民政局、市交通局、市建设局、市教育局、市文广新局、市卫计委、市工商局、市国税局、市地税局等部门负责)

（四）加强监督检查。严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为，防止任何单位或个人利用改革之机低价变卖、转移财产、挥霍浪费等造成集体资产的流失。对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。

各县（区）要自觉把思想和行动统一到中央和省委的决策部署上来，利用多种形式多种方式做好深化农村集体资产产权制度改革的政策宣传和组织动员工作，大力宣传改革的重大意义、目标任务、重点举措和时序步骤，要让各级干部全面了解改革精神和政策要求，让广大农民群众充分认识和理解农村集体资产与自身利益的紧密关联，关心改革，支持改革，参与改革，确保农村集体产权制度改革工作顺利实施。

陇南市简介

陇南，甘肃省辖地级市，位于甘肃省东南部，地处秦巴山区，东接陕西，南通四川，扼陕甘川三省要冲，素称“秦陇锁钥，巴蜀咽喉”。辖武都1区和宕昌县、文县、康县、成县、徽县、礼县、西和县、两当县8县，共4个街道办事处、120个镇、75个乡（含4个民族乡），总面积2.79万平方公里，总人口287.81万（2016年）。

陇南历史悠久，是秦族、秦文化的发祥地，秦第一陵园——秦西垂陵园位于礼县大堡子山；陇南也是中国古代西部民族氐人和羌人活动的核心地区，文县白马人被誉为“东亚最古老的部族”。此外，陇南还是中国主要中药材和油橄榄产地之一。

陇南是甘肃省唯一属于长江水系并拥有亚热带气候的地区，被誉为“陇上江南”。境内高山、河谷、丘陵、盆地交错，气候垂直分布，地域差异明显，有珙桐、水杉、红豆杉等国家保护植物和大熊猫、川金丝猴、秦岭羚牛等20多种珍稀动物。

陇南气候温和，风光秀美，山资水色兼有北国之雄浑奇峻，南疆之灵秀旖旎。有全国三大天池之一的文县天池，西北最大的溶洞武都万象洞，国家级重点保护、甘肃唯一具有北亚热带生物群落和自然景观的白水江自然保护区，被赞誉为“甘肃的西双版纳”；分布于全市各县的官鹅沟、三滩、梅园沟、云屏三峡等自然景点，被人们称作“陇上小九寨沟”。

陇南市境内有3个国家级自然保护区（甘肃白水江国家级自然保护区、甘肃裕河国家级自然保护区、甘肃小陇山国家级自然保护区）、1个省级自然保护区（文县尖山大熊猫自然保护区）、3个国家森林公园（文县天池、宕昌官鹅沟、成县鸡峰山）和2个国家湿地公园（文县黄林沟国家湿地公园、康县梅园河国家湿地公园）。