各镇人民政府、各街道办事处，各功能区，区政府各部门，区直各单位：

《青岛市即墨区推进国家城乡融合发展试验区建设实施方案》已经区委、区政府研究同意，现印发给你们，请认真组织实施。

青岛市即墨区人民政府

2021年1月29日

（此件公开发布）

即墨区推进国家城乡融合发展试验区建设实施方案

为深入贯彻《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，有效落实《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》精神，推动即墨区城乡深度融合发展，形成一批可复制可推广的典型经验，根据国家城乡融合发展试验区改革方案确定的试验重点，结合我区发展实际，特编制本实施方案。

一、总体思路

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，统筹推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化，加快建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度、农村集体经营性建设用地入市制度、城中村改造合作平台、城乡产业协同发展平台、生态产品价值实现机制，推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动，建立健全城乡基本公共服务均等化的体制机制，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，打造独具特色的城乡融合发展改革试验区、城乡产业协同发展先行区，为全国提供可复制、可推广的典型经验。

（二）基本原则

——坚持遵循规律，系统谋划。顺应城镇化大趋势，深刻把握城乡融合发展方向，树立城乡一盘棋理念，突出以工促农、以城带乡，系统谋划城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态环境保护等相互融合和协同发展的体制机制。

——坚持突出重点，循序渐进。围绕乡村振兴、城乡融合和高质量发展，着力破除户籍、土地、资本、公共服务等方面突出的体制机制弊端，稳妥把握改革时序、节奏和步骤，分类施策、梯次推进，试点先行、久久为功。

——坚持因地制宜，稳妥推进。从实际出发，充分考虑各镇街差异性，加强统筹协调，发挥镇街、乡村等主体积极性，形成推进改革的工作合力。

——坚持以人为本，共享发展。充分尊重农民意愿，切实保护农民权益，尊重农民首创精神，调动农民积极性、主动性和创造性，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，不断缩小城乡差距，提升农民的获得感、幸福感和安全感。

（三）发展目标

——到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立。加快实现城乡要素自由流动和高效配置，初步建立农村集体经营性建设用地入市制度、进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度和生态产品价值实现机制，初步搭建城乡产业协同发展平台和城中村改造合作平台，基层治理规范有序、基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展初步实现。

——到2025年，城乡融合发展体制机制更加完善。城乡发展差距和居民生活水平差距逐步缩小，城乡产业协同发展平台功能更加完善，城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一建设用地市场全面形成，城乡普惠金融服务体系全面建立，基本公共服务均等化基本实现，城乡融合发展的体制机制和政策体系进一步完善，独具特色的城乡融合发展典型经验和即墨样板成熟定型。

二、试验任务

（一）搭建城乡产业协同发展平台

1.统筹城乡产业协同发展布局。依托龙泉街道、蓝村街道等核心区域，引进世界500强汽车制造、轨道交通企业及智能制造企业，打造新能源汽车国际招商产业园、莲花田园乡村振兴示范区、临空新材料及科技创新产业区等功能板块，规划建设城乡产业协同发展先行区。与央企合作，引入优质工商资本，突破龙泉莲花片区，打造城乡融合示范园区。整合区域职业教育资源，加快建设国际职业教育科技产业城，打造高技能人才培育与职业教育产业链创新中心。加快搭建生物医药产业发展平台，提升“花乡药谷”产业内涵。允许城乡产业协同发展先行区在国土空间规划过渡期内，按照国土空间用途管制“四个不突破”要求，对城乡融合发展重点项目“一事一议”，先行启动规划建设，探索建立规划建设协调共进机制和绿色通道，适当放宽集体经营性建设用地管制，允许村集体自行或参股建设租赁性住房。城乡建设用地增减挂钩用地指标向城乡产业协同发展先行区倾斜。编制城乡产业协同发展先行区建设实施方案。（责任单位：区住房城乡建设局、农业农村局、自然资源局、商务局、工业和信息化局，汽车产业新城、蓝谷高新区、国际陆港、国际职教城、通济新经济区管委，龙泉街道、蓝村街道、大信街道、灵山街道办事处）

2.加快重点园区建设。突破新型产业园区，加快国家农业产业融合示范园区和先导区建设，提升产业承载能力。抓好农业产业园、科技园、创业园“三园同建”，重点推进大沽河流域现代农业示范区、莲花田园片区、灵山花乡药谷现代农业产业园、大信向阳湖农业综合园区建设。推动“一镇一业”发展，构建特色农业产业体系。对批准创建的省、市级田园综合体、现代农业产业园，按照省、市级有关奖补政策要求及我区现行有关奖补政策执行。通过农机补贴等措施，支持建设产地预冷、分拣包装等设施。（责任单位：区农业农村局、财政局、农业高新区管委、生物高科园发展服务中心，龙泉街道、灵山街道、大信街道、蓝村街道办事处，移风店镇、段泊岚镇政府）

3.推动特色村镇转型升级。依托特色镇加强产业导入、要素配置和服务功能提升，进一步引入龙头企业，增强就业吸纳能力。发挥大沽河生态涵养功能，规划建设移风店、段泊岚等高效农业和农产品加工特色镇，建设农产品集散中心、物流配送中心和展销中心。发展乡村旅游业，打造“新六产”示范区。支持温泉街道打造全省精品文化旅游小镇。引导、支持特色小镇、美丽乡村融资平台建设，增强融资能力，广泛吸收社会资本。完善小城镇教育、医疗、养老等公共服务。发挥地域优势，深层次挖掘村庄文化元素，通过打造特色民宿、聚合特色产品等形式，培育吸引游客的兴趣点，为美丽乡村提供特色产业支撑。（责任单位：区住房城乡建设局、农业农村局、文化和旅游局，移风店镇、段泊岚镇政府，温泉街道、灵山街道办事处）

4.加快推动乡村产业振兴。推进农业“双百千”工程。推动特色产业组团发展，加快构建“两带三片四区多园”的现代农业布局。创新会展农业模式，推动农产品流通企业与新型农业经营主体实现精准对接。鼓励发展工厂化、立体化等高科技农业。加快农业经营主体培育，采用“龙头企业+合作社+农户+基地”模式，打造农业产业化联合体。鼓励家庭农场开展生产、加工、销售一体化经营。（责任单位：区农业农村局）

5.鼓励工商资本进入农业领域。因地制宜做好农业生产布局。探索工业项目和农业产业融合项目“标准地”改革，打造“项目+农民”利益联结机制。鼓励在政府引导下工商资本与村集体合作共赢，发展壮大村级集体经济，并通过就业带动、股份合作等多种形式，让农民分享全产业链增值收益。鼓励工商资本发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通业，支持工商资本特色农产品开发。（责任单位：区农业农村局、自然资源局）

（二）建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度

6.扎实推进农村不动产确权登记颁证工作。加快开展农村不动产权籍调查，到2022年农村宅基地和集体建设用地登记颁证率达到90%。建立不动产权籍电子信息平台，与不动产登记信息平台互联互通。在区政务服务大厅和镇（街）建立农村不动产登记窗口，实现不动产登记城乡全覆盖。（责任单位：区自然资源局、农业农村局、住房城乡建设局、行政审批局）

7.加快推进农村集体资产折股量化。按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的要求，因地制宜加快推进农村集体经济组织资产股份合作制改革，重点将集体经营性资产、不适宜家庭承包的“四荒地”等集体资源性资产以股份或者份额形式量化到集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。（责任单位：区农业农村局、自然资源局）

8.积极探索宅基地“三权分置”实现形式。有序推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。适度放活宅基地和农民房屋使用权，探索建立资格权与城镇住房保障体系衔接机制。（责任单位：区农业农村局、自然资源局、住房城乡建设局）

9.建立农村承包地及集体股权自愿有偿退出机制。鼓励采用委托、土地入股等形式进行土地流转，利用土地流转网上平台、土地流转服务中心等各种载体，引导农村土地合法有序流转。鼓励连片流转，探索建立土地预流转制度，增强农民流转意愿。依托国有融资平台，做好土地流转收储、租金发放、统一招商等配套服务。以农民自愿有偿为前提，探索建立农户承包权市场化退出补偿联动机制。探索建立农村集体资产股权退出机制，制定统一的集体股权退出办法。规范集体资产收益分配权转让、赠与、继承等行为。（责任单位：区农业农村局、自然资源局）

10.建立农村宅基地自愿有偿退出机制。在符合村庄规划和用途管制调整计划前提下，统筹开展农村宅基地退出，引导进城落户农民、“一户多宅”农户自愿有偿退出农村宅基地。探索采取货币补偿、房屋安置等多元化补偿方式，鼓励农户自愿退出宅基地。探索建立农村宅基地收储制度，鼓励利用存量宅基地发展多种经营活动。保障权益退出的农民利益，严禁各类权益关联强制退出。宅基地资格权、土地承包经营权、集体收益分配权各自独立，农户可自愿选择退出“三权”中的任何一项或多项。（责任单位：区农业农村局、自然资源局）

（三）建立农村集体经营性建设用地入市制度

11.建立集体经营性建设用地入市机制。坚持规划引领、用途管制，集体经营性建设用地在符合经济社会发展规划和国土空间规划前提下，可用于工业、商业服务等经营性用途。科学规划农村各类集体土地用途，合理确定各类集体建设用地规模。摸清全区集体经营性建设用地底数，建立数据库。在控制好村庄建设用地总量的基础上，允许村集体将节约出的其他建设用地转为集体经营性建设用地。鼓励不同村庄将集体经营性建设用地定向集中使用，完善土地增值收益分配机制。探索国有土地和集体经营性建设用地统筹搭配使用，引导优质工商资本进入。探讨搭建集体经营性建设用地交易平台，逐步纳入国有建设用地交易平台统一管理。制定即墨区农村集体建设用地和农用地基准地价,建立健全覆盖城乡的地价体系。完善价值评估体系，由集体经济组织委托有资质的评估中介进行入市集体经营性建设用地地价评估，逐步实现集体土地与国有土地同地、同权、同价。培育和规范地价评估、交易代理等土地市场中介组织。将农村集体经营性建设用地入市纳入年度建设用地供应计划管理，实施总量控制。（责任单位：区自然资源局、农业农村局）

12.创新集体经营性建设用地入市方式。充分考虑村庄整体规划布局，允许农民集体妥善处理产权和补偿关系后，依法收回农民自愿退出的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地使用权，按照国土空间规划确定的经营性用途入市。推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。通过创设综合地类、政府统筹入市、推行“集地券”等方式，鼓励集体建设用地混合使用，推进居住、商业等功能的优化，考虑利用集体建设用地保障公共利益和重大项目落地。充分考虑发展实际，通过调换土地所有权自行入市、建设用地复垦指标交易入市、集体经济组织之间合作入市等方式，实现集体经营用地规模效益与制度公平的平衡。（责任单位：区自然资源局、农业农村局）

13.创新集体经营性建设用地使用模式。集体经营性建设用地入市可实行弹性年期制度，根据产业发展特点，合理确定首段年期和分段年期安排，土地使用期限届满可申请续期。允许在村庄规划中预留一定比例建设用地机动指标，通过集体经营性建设用地入市，采取“点状供地”，“建多少、转多少”，用于农村公共公益设施和农村新产业新业态发展，并依法按程序调整或修改国土空间规划。允许集体经营性建设用地多元化复合利用，鼓励村庄利用集体经营性建设用地进行农产品初加工、冷链仓储、农村电商等项目建设，或用于发展乡村旅游、民宿民俗等产业，促进农村一二三产业融合发展。（责任单位：区自然资源局、农业农村局、文化和旅游局）

14.合理分配集体经营性建设用地入市收益。完善入市收益分配制度，农村集体经营性建设用地入市交易，应缴纳土地增值收益调节金。按保障农民利益原则，统筹考虑土地用途、土地等级、交易方式和区域经济社会发展水平等因素，制定土地增值收益调节金管理办法，合理确定调节金征收比例，纳入区级地方预算管理。研究出台农村集体经营性建设用地入市土地征收收益集体和个人分配指导意见。明确再转让收益分配形式，入市后的农村集体经营性建设用地的使用权人，以转让、互换、赠与等方式取得再转让收益时，应缴纳土地增值收益调节金。改变土地用途和提高容积率所产生的土地增值收益，应缴纳土地增值收益调节金，土地增值收益余额支付给土地所有权人。农村集体经营性建设用地使用权收益，应主要作为集体资产，集体经济组织按一定比例计提公积金或公益金，主要用于发展壮大集体经济和公益性支出。（责任单位：区自然资源局、财政局、农业农村局）

（四）搭建城中村改造合作平台

15.统筹改造区域。统筹考虑全区整体布局，有序推进中心城区连片改造，实施即墨古城、城区主要出入口周边、墨水河沿岸、城市交通主干道两侧具备条件的村庄改造。坚持统筹规划、配套建设的实施方式，在符合城市总体规划情况下，对市政设施、公共服务设施、共享发展设施等同步规划、同步施工、同步交付使用，重点解决旧村内部的交通、消防等公共基础设施，做好村庄改造用地与外部用地的平衡。（责任单位：区住宅发展保障服务中心、住房城乡建设局、交通运输局）

16.探索多元化改造模式。通过拆除重建、综合整治、功能提升等方式分类实施城中村改造。探索采用“政府主导、市场化运作、股份公司参与”的运作模式，实施拆除重建和局部综合评估相结合，保证改造开发具有一定的合理利润，调动改造实施主体的积极性。鼓励引进社会资本对村级工业园进行改造，提升村级工业园的发展质量。（责任单位：区住宅发展保障服务中心、住房城乡建设局、农业农村局）

17.激活多元化城中村改造力量。鼓励引导社会资本积极参与，支持区属国有企业与其他国有企业或社会信誉好、知名度高、资金实力强的民营企业组建合资公司，按照市场化原则共同参与城中村改造项目的土地一级开发整理及安置房屋建设。对于村庄规模较大、整体改造难度大的城中村，允许土地使用权人联合按照规划方案要求进行改造。（责任单位：区住宅发展保障服务中心、自然资源局、国资中心）

18.统筹平衡城中村改造用地。经测算资金不能实现平衡的城中村改造项目，首先在辖区内调剂土地进行平衡；辖区内难以平衡的，在全区范围内调剂解决平衡资金用地。支持改造项目旧村址剩余土地或其他区域商业开发实现的利润分成，用于弥补、筹集社区改造资金。鼓励城中村改造推行土地功能混合利用。（责任单位：区住宅发展保障服务中心、自然资源局）

（五）建立生态产品价值实现机制

19.建立价值核算评估应用机制。探索开展生态产品价值核算评估，科学核算生态产品价值。推进企业和自然人的生态信用档案、正负面清单和信用评价机制，将破坏生态环境等行为纳入失信范围。探索建立生态信用行为与金融信贷、行政审批等挂钩的联动奖惩机制。探索城镇建设和产业发展中的碳排放权、排污权等权益的初始配额与生态产品价值核算挂钩机制，构建生态产品生产和消费交易机制，鼓励通过交易解决新增需求，促进生态产品的价值实现。推进健全市场化多元化生态补偿机制。探索建立生态环境群众满意度调查制度。（责任单位：区生态环境分局）

20.建立生态价值产业实现路径。突破发展生态农业，高质量建设大沽河沿岸现代农业园区，探索搭建国际种都生态产品研发平台。加强生态保护红线管控，严格保护墨水河等重要河道。大力发展生态工业，实施最严格的生态工业准入制度，鼓励高端大型生态高科技公司落户，加快发展生命健康、数字经济、节能环保等生态适应型产业。壮大生态旅游康养产业，加快温泉小镇、休闲养生区建设，打造国际休闲旅游目的地。高标准推进莲花田园片区，打造齐鲁乡村振兴第一样板。积极发展休闲农庄、乡间客栈、文化驿站等乡村旅游新业态，打造一批宜居宜业宜游的美丽村落。完善促进生态产品价值实现的金融体系，鼓励各类金融机构按照风险可控、商业可持续原则，加大对即墨绿色发展支持力度。（责任单位：区农业农村局、工业和信息化局、文化和旅游局、地方金融监管局、水利局，龙泉街道、温泉街道办事处）

21.健全生态价值实现支撑体系。加强生态保护红线管控，加快要素空间优化配置。推进自然资源资产产权制度改革。推动城镇化发展、产业布局优化，推进全域土地综合整治与生态修复，加强农村垃圾治理。支持加快综合交通建设，高质量融入胶东一体化发展战略。整合构建电子商务营销体系和品牌推介平台，建设可持续发展高端品牌。强化人才科技支撑，聚焦生态产品价值实现、前沿生态技术研究等方向，优先支持生态产品价值实现类重点项目建设。（责任单位：区自然资源局、住房城乡建设局、农业农村局、交通运输局、商务局、科技局）

（六）完善农村产权抵押担保权能

22.创新农村金融服务体系。探讨设立城乡融合发展的投资平台和普惠金融平台。加强中小银行农村金融产品创新，加大开发性和政策性金融支持力度。完善农村社会信用体系建设。支持基于农村土地承包经营权流转的农业企业、农民合作社、家庭农场等经营主体，择优支持基于农村集体经营性建设用地流转或开发的融资平台和平台类公司。（责任单位：区地方金融监管局、财政局、农业农村局、自然资源局、人民银行即墨支行）

23.开展农村产权抵押担保融资。加大农业保险险种的创新。探索建立农村信用信息数据库，为农户、农场、农民合作社及休闲农业经营和农产品生产、加工企业等农村社会成员建立信用档案。鼓励金融机构扩大信用评定结果在信贷业务中的应用，赋予额度递增的信用贷款。探索开展农村承包土地经营权、宅基地使用权、农民住房财产权、农村集体经营性建设用地使用权、农村集体资产股权、集体林权等抵押融资，推进已入市集体经营性建设用地与国有建设用地在资本市场同地同权。（责任单位：区地方金融监管局、农业农村局、自然资源局、人民银行即墨支行、发展改革局）

（七）建立城乡有序流动的人口迁徙制度

24.全面放开落户限制。放开农业转移人口在即墨落户限制，扩大中心城区人口规模。全面实施居住证制度，确保有意愿的未落户常住人口全部持有居住证。加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。（责任单位：区公安分局）

25.加快农业人口转移。依托产业园区，吸纳农业人口转移就业。加快推动已在城镇就业的农业转移人口落户，推动农民工特别是新生代农民工融入城市。全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。在国土空间规划编制、用地计划等方面统筹考虑安排进城落户人口和城镇新增建设用地。积极争取青岛市级财政转移支付资金支持。（责任单位：区公安分局、财政局、自然资源局、人力资源社会保障局）

26.鼓励城市人才入乡。落实返乡入乡人员创业扶持政策，鼓励原籍普通高校和职业院校毕业生、外出农民工及经商人员回乡创业兴业。允许符合条件的返乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户。鼓励专业技术人员通过兼职方式，为农户、合作社等提供增值服务合理取酬。建立在外能人信息库，鼓励各类人才等柔性回乡，发展创意农业、特色文化等产业。（责任单位：区人力资源社会保障局、农业农村局）

三、保障措施

（一）加强组织领导。在推动城乡融合发展体制机制改革的过程中，要确保党始终总揽全局、协调各方，做到“两个维护”。加强各级党组织的领导，充分发挥城乡基层党组织的战斗堡垒作用，为城乡融合发展提供坚强政治保障和组织保障。

（二）强化分工协作。成立区城镇化工作暨城乡融合发展工作领导小组，由区委区政府主要领导同志担任组长，各镇街、区相关部门为成员单位。领导小组明确分工、强化责任，加强统筹协调和跟踪督导。各有关部门要围绕人口、土地、财政、金融和产权等改革任务，制定细化更具操作性的配套改革措施，努力将各项任务落到实处，确保发展的活力动力不断释放。

（三）压实工作责任。坚持以工促农、以城带乡，坚持工业农业一起抓、城市农村齐心抓、城乡融合共同抓。明确试验区确定的主要任务、重大项目的责任主体和进度要求，明确方案落实路径，部署好重点工作，做到层层分解目标任务，逐级压实工作责任，健全工作推进机制，增强协作配合，形成工作合力，确保各项工作落到实处。

（四）注重总结评估。加强城乡融合发展试验区工作考核和激励约束，将试验区实施成效纳入相关责任主体的目标管理，定期开展督导调度。边实践、边总结，把试验区的好经验进行总结和推广，及时总结提炼可复制可推广的典型经验，争取在全市、全省、全国范围内推广，条件成熟时形成制度，巩固改革成果。

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