关于《杭州市上城区股份经济合作社“三资”管理制度》的政策解读

一、制定背景

《杭州市上城区股份经济合作社“三资”管理制度》系我局根据《浙江省村经济合作社组织条例》、《浙江省农村集体资产管理条例》、财政部《村集体经济组织会计制度》、农业部《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》等及有关法规、规章、意见，结合我区工作实际而制定。该文件的制定目的旨在切实加强股份经济合作社资金、资产、资源管理，推进股份经济合作社“三资”管理工作的规范化、现代化进程，实现制度管权、管事、管人，维护股份经济合作社的合法权益，促进农村经济社会和谐发展。

股份经济合作社的前身是农村经济联合社，从当前农村集体资产的理论与实践、发展与改革等各方面看，《制度》出台具备了比较好的基础。一是国家高度重视。1995年国务院就明确提出：“农业部要会同有关部门抓紧拟定农村集体资产管理条例，尽快提请国务院审议并发布施行”。2015年中央一号文件提出：“抓紧研究起草农村集体经济组织条例”。二是法律政策提供了明确依据。2016年12月底，中共中央、国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对加强农村集体资产管理、开展集体产权制度改革、发展农村集体经济提出明确要求，并要求各地“抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律”。2017年颁布的《民法总则》中，也将农村集体经济组织定位为特别法人。2015年我省出台了《浙江省农村集体资产管理条例》。三是兄弟区县经验。杭州主城区除下城区外都制定“三资”管理制度，为我区提供了宝贵经验。

随着农村集体产权改革的深入推进，集体资产的管理形式和经营机制不断完善，股改后农村集体经济发展活力增强，集体资产规模不断扩大，《制度》的出台将规范股份经济合作社资金、资产、资源管理，推进股份经济合作社“三资”管理工作的规范化、现代化进程。

（一）有利于巩固和完善农村基本经营制度。我国宪法规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村集体经济是农村基本经营制度的主要内容，是农村集体所有制的重要体现。从农村改革发展的历程来看，农村改革开放30多年来，农村基本经营体制在“分”的层面做得比较到位，农户的家庭承包经营权得到比较充分的保障，有效调动了农民的生产积极性，而在 “统”的层面明显弱化，村级集体经济发展滞后，服务功能弱化，与多元化、多层次、多形式市场经营要求不相适应。加快立法工作，逐步建立产权清晰、权责明确、监督民主、管理科学的集体资产管理体制和运行机制，促进集体资产保值增值和集体经济实力增强，不断提高村集体“统”的功能，是新形势下探索股改后农村集体所有制有效实现形式的制度保障，也是社会主义市场经济条件下发展新型农村集体经济的现实需要。

（二）有利于贯彻落实五大发展理念。创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念是当前和今后一个时期我国经济社会发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，对破解发展难题，增强发展动力，优化发展路径，厚植发展优势具有十分重要的意义。作为发展集体经济的重要物质基础，农村集体资产管理必须贯彻五大发展理念，服务农村经济社会。加快农村集体资产管理的秩序化、可控化促进产权更加明晰，明确集体经济组织成员权益，加快农村资源要素市场化进程，将为农村集体资产运营管理等提供依据，确保农民共享集体经济发展成果。

二、文件制定依据

该文件依据根据《浙江省村经济合作社组织条例》、《浙江省农村集体资产管理条例》、财政部《村集体经济组织会计制度》、农业部《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》、农业部、监察部《农村集体经济组织财务公开规定》、浙江省政府《浙江省农村集体经济审计办法》、浙江省农业厅《浙江省村级集体资产和财务管理公开规定》、 浙江省杭州市人民政府《杭州市农村合作社财务管理办法》等法律、法规、规章、标准同时参考《杭州市余杭区集体三资管理制度》而制定。涉及相对人权利义务的内容主要有：

1、文件第五十五条有关行政处罚的规定依据《浙江省农村集体资产管理条例》第四十六条。

2、文件第五十六条有关行政处罚的规定依据《浙江省农村集体资产管理条例》第四十七条。

3、文件第五十七条有关行政处罚的规定依据《浙江省农村集体资产管理条例》第四十八条。

4、文件第五十八条有关行政处罚的规定依据《浙江省农村集体资产管理条例》第四十九条。

三、文件制定程序说明

该文件于2019年10月14日开始由区市场监管局防疫科进行必要性、可行性等内容的调研论证后起草。

2019年10月30日以书面征求意见并召开座谈会的方式，向玉皇经联社、近江经联社、望江经联社及相关街道征求意见，收到8条意见，不采纳1条，近江经联社提出《制度》第七条“… …上述所列事项在提请表决前，应当先由董事会集体讨论提出方案，并上墙公示征求意见，征求意见时间不少于十五日”考虑市场化运作率和竞争力，应该为七日。我局未予采纳，理由是《浙江省村级集体资产和财务管理公开规定》第七条明确规定“集体资产和财务管理公开方式。村级集体经济组织应在村内群众易于聚集或主要道路地段设置固定公开栏进行集体资产和财务管理公开并至少保留15日以上。”

经本单位法制部门或法律顾问合法性审查、本机关集体讨论研究通过后报请区政府办公室预审。2019年11月13日至2019年11月22日以网站公开征求意见的方式，向各部门和社会公开征求意见，未收到反馈意见。

该文件不涉及妇女权益及性别平等事项。已通过公平竞争审查。

四、文件主要内容

（一）《制度》第七条、第十条、第十二条是关于股份经济合作社治理结构问题。科学合理的治理结构，是实行民主决策、民主管理、民主监督的保障。《制度》对股份经济合作社结构作出规定，构建股东代表代表大会、理事会、监事会三足鼎立的治理模式，形成集体资产所有权、经营权、监督权相互制衡的运作机制，充分保障集体经济组织成员的知情权、参与权、决策权和监督权。股东大会是最高权力机构，享有对本组织重大事项的决定权，涉及集体资产重大经营事项、收益分配以及关系全体成员利益的重大事项决策权。股东大会大会的主要职责、权利义务、议事规则，以及代表具体人数等事项作原则性规定。《制度》第七条依据《浙江省农村集体资产管理条例》第十七条和《浙江省村级集体资产和财务管理公开规定》第七条。董事会是成员（代表）大会的执行机构和日常工作机构。第十条依据《浙江省村经济合作社组织条例》第二十八条。监事会是常设监督机构，对成员（代表）大会负责，接受全体成员民主监督。第十二条依据《浙江省村经济合作社组织条例》第二十九条。

（二）《制度》第十七条、第二十三条、第三十四条、第三十五条是关于股份经济合作社资产权属问题。《制度》按照中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》的精神，明确农村集体经济组织应当定期开展集体资产清产核资工作，建立健全集体资产登记、保管、评估、使用、处置等制度，实行动态管理。 其中《制度》第十七条依据《浙江省农村集体资产管理条例》第十九条、第二十三条依据《村集体经济组织会计制度》第二条第一款第四项和《杭州市村集体合作社财务管理办法》第十一条、第三十四条《村集体经济组织会计制度》第二条第一款十五项和《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》“（二）健全农村集体资产管理制度1．资产清查制度。定期进行资产清查，重点清查核实集体经济组织所有的各种资产、负债和所有者权益，做到账实、账款相符” 、第三十五条依据《浙江省农村集体资产管理条例》第九条第二款、第三款、第四款。

（三）《制度》第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第二十一条、第三十一条是关于农村集体资产经营管理问题。规范农村集体资产经营管理是实现资产保值增值、发展壮大集体经济的重要途径。从全市农村集体经济总体看，已经探索了多种管理模式和发展路径。《制度》总结各区发展实践，第十七条、第十八条、第三十一条是规范农村集体经济组织直接经营、发包、租赁、合资、合作等多种经营方式，建立健全运营管理、财务会计、风险控制等各项制度，促进集体资产保值增值，其中第十七条依据《浙江省农村集体资产管理条例》第十九条、第十八条依据《杭州市经济合作社财务管理办法》第十四条、第三十一条依据《浙江省农村集体资产管理条例》第十七条；《制度》第十五条、第十六条是参照国有资产管理有关规定，对农村集体资产经营者权利义务、资产运行规则以作出规定；其中，第十五条依据《浙江省农村集体资产管理条例》第十六条、第十六条依据《浙江省农村集体资产管理条例》第十八条。第十四条、第二十一条、第四十三条是就加强农村集体财务管理作出规定，从票据规范、账户管理、会计档案方面进行规制，特别是总结我省开展农村集体三资管理“阳光行动”试点情况，提出通过信息化手段，落实农村集体经济组织成员的知情权、参与权、监督权。第十四条依据《杭州市农村合作社财务管理办法》第九条、第二十一条依据《浙江省农村集体资产管理条例》第二十一条、第四十三条依据《浙江省农村集体资产管理条例》第二十三条制定。

（四）《制度》第四十九条是关于农村集体经济的审计监督问题，旨在保护农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村经济发展。第四十九条依据《浙江省农村集体经济审计办法》第十三条。

五、适用范围

杭州市上城区的股份经济合作社，包括近江股份合作社、望江股份合作社、玉皇经济合作社。

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