2017年9月份，按照省、市统一部署，山东省济南市章丘区选择普集、龙山、宁家埠、白云湖四个街道的18个村作为试点单位，进行农村集体产权制度改革。18个村全部成立了经济股份合作社，制定了合作社章程，真正实现了资源变资产、资产变股份、农民变股民，发展壮大了集体经济，增加了农民收入。

十九大报告中习近平总书记明确指出：要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。农村集体产权制度改革是解决农村生产力发展不充分、不均衡和积极回应人民群众对美好生活向往的时代需要，是统筹城乡发展，加快城市化进程的客观需要，是破解农村发展难题，实现乡村振兴的战略需要，是增加农民收入，实现共同富裕的现实需要。

2017年9月份，按照省、市统一部署，章丘区选择普集、龙山、宁家埠、白云湖四个街道的18个村作为试点单位，进行农村集体产权制度改革。经过成立组织、清产核资、人员界定、股份量化、股权设置到最后登记注册，建立健全符合市场经济发展需要的农村集体经济资产运营机制和财产管理机制。18个村全部成立了经济股份合作社，制定了合作社章程，真正实现了资源变资产、资产变股份、农民变股民，发展壮大了集体经济，增加了农民收入。白云湖街道办事处杨南村创设老年股等优先股，让60岁以上的老人率先享受改革红利，每人领到了300元的现金，群众拍手称赞。

改革试点工作取得全面成功，并积累了宝贵经验，为下一步改革的全面铺开奠定了坚实基础。回头看整个改革试点工作，取得成绩的同时还存在若干亟需解决的现实问题。

从宏观角度分析：

一、改革的认识问题。

全面深化改革是党中央、国务院审时度势，把握我国社会发展规律，依据国情做出的重大战略部署。农村集体产权制度改革是全面深化改革的题中之义，是管长远、管根本、管全局的重大安排，是具有“四梁八柱”性质的改革，是对农村生产关系的调整和完善，涉及广大农民的切身利益，改革难度很大。

面对改革的严峻考验，有的村干部出现了“畏难怕乱不敢改”、“心存私念不愿改”、“等靠观望不想改”、“能力不足不会改”的认识问题，影响了改革的顺利进行。

二、工作协调机制问题。

中央明确，农村集体产权制度改革工作要建立省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制，地方各级党委书记特别是县乡党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。这是中央对地方各级党委主要负责同志提出的政治任务。

章丘区按照《济南市章丘区农村集体产权制度改革实施方案》的要求，成立了区委书记、区长任双组长的农村集体产权制度改革领导小组，各镇、街党(工)委书记亲自挂帅，确保了试点工作的顺利进行。但具体到镇街，还没有形成一套科学规范的运营机制。主要领导重视不到位，分管领导汇报不到位，领导小组协调不到位，包村干部执行不到位，导致责任不明确、分工不清晰，运行不规范，工作不积极，最后“都该管，都不管”，仅有农口对应的三资中心全权负责，兼之三资中心人员又少，严重影响了改革进程。

三、经费和税费问题。

改革过程中，需要对村集体资产进行量化评估，需要支付材料印刷、股权证印制、会议培训、交通等费用。龙山街道宋家埠村进行集体产权制度改革，为加快人员界定速度，村里组织了60人挨家挨户进行人口摸底和调查，平均每人每天费用60元，连续工作了七天，花费25000余元，还不包括清产核资和资产量化、评估费用。根据改革试点情况来看，每个村大体的费用是3至五万元，因此经费的保障问题成为很多村不愿改革的重要原因。

再者改革前，集体给成员以福利的形式分配集体收益，不需要缴纳个人所得税，改革后，公司或股份合作社派发股份红利则需要缴纳20%的个人所得税。同时集体经济组织改制中更名需要缴纳资产税额3%的契税和0.3%的交易费，对他们来说这都是一笔不小的税费。改制后的农村集体经济多以物业出租为主，需要缴纳营业税、企业所得税、房产税、土地使用税、教育费附加税、地方教育税等7种税费，若改革后全部按章纳税，综合税率高达36%，税赋较重成为改革路上的拦路虎。

四、市场主体地位和立法问题。

新修订的《民法总则》规定，农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人为特别法人，从法律层面上保护了农村集体经济产权。但在目前的工作中，经济合作社在农口部门归口登记以后，还无法取得社会信用代码，不仅在社会上无法享有应有的权利，在具体工作中也面临着无法办理银行开户、税务登记、资产抵押等一些实际问题和困难。改制之后的集体经济组织是一种特别法人，还不是真正意义上的企业，亦没有专门的《农村集体经济组织法》或条例进行规范和保护。

五、土地权能问题。

集体土地与国有土地权能不对等，农民集体对其拥有所有权的土地没有与市场接轨的开发权能。集体土地被征用、村办企业被拆迁后，集体经济组织发展后路被段，得到的是一次性补偿，消失的是长远收益。十八届三中全会指出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这位赋予农民集体更多土地权能和留给农民集体发展空间指明了方向。此项改革没有进展的原因在于相应的市场交易规则和税费制度没有确立。

章丘区土地确权工作基本结束，确权到户使得农民的占有权、收益权和承包经营权能得到确认，但是集体股权的抵押权、担保权以及内部流转和家庭继承、保障有偿退出机制还不健全，面临很大的改革困难。

六、改革创新问题

自2017年9月份，章丘区开展农村集体产权制度改革以来，各试点单位加班加点，无私奉献，确保了我区改革试点任务圆满完成，取得了良好成绩。但是工作干得很多，宣传的不够，成绩很好，改革氛围不够，缺乏工作中打造亮点，敢于创新的精气神，只是按照上级的要求，按部就班推进，没有深入思考，结合本地实际，提出金点子，总结好经验，进而为改革提供源源不断的智慧动力、思想源泉和理论根基。

从微观方面分析：

一、清产核资方面：章丘区创新工作思路，专门设计了23个清产核资表格，将全部资产，即资源性资产、经营性资产和公益性资产全部纳入清产核资的范围，这在全市是创举。但是在具体操作中还存在着资源性资产测量不规范，统计不清晰，数字不准确的问题，经营性资产统计中会计科目设计不合理，可支配资金入账不明晰，收益分配不科学的问题。

二、人员界定方面：章丘区本着尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则，按照有法依法，有规依规，无法无规依民意的办法，人员界定工作顺利推进。但是具体操作中还是存在着界定不规范、范围不确定、程序走形式、影像资料不注意保存的细节问题。

三、资产量化方面：章丘区按照经营性资产全部量化、集体统一经营的资源性资产合理量化、公益性资产不予量化的原则，资产量化工作有序推进。对经营性资产总量较大的村，我们采取“确份额、不确金额”的方式进行，普集街道的“三普”顺利改制。下一步，改革将全面铺开，尤其是明水、双山的城中村，随着拆迁速度的加快，城中村改革势在必行，早一天改制，潜在的矛盾就早一天解决，早进行资产量化，息诉罢访的可能性就增加一分，所以针对城中村的改革特别是资产量化方面改革迫在眉睫。

四、股权设置和股权管理方面：集体组织成员的取得方式有三种，即自然取得、依法取得、民主取得，而我们的采取静态的管理模式，股权可以继承和有条件的转让，这就形成了股东不是成员，成员不是股东的可能存在，以后的管理运营存在隐患。再者随着城市化的加快，越来越多的人外出打工，很少甚至不回农村，最终导致股东大会形同虚设，影响股民权利义务的行使。

五、登记注册方面：章丘区改革试点的18个村全部成立了集体经济股份合作社，合作社领导了政府颁发的集体经济组织证明书，股民领导了象征权利和股权证书。但是如何积极探索建立市场化运作的现代管理机制和财务管理制度，以及盈余分配方案，最终的目的是发展壮大集体经济，“大河有水小河满”，只有集体壮大了群众才能得到更多实惠，才能充分享受改革的红利。我们的现状是村支部书记担任经济合作社的董事长，无论在战略思维、法制观念、市场规律的把握、现代化运营以及市场风险评估和预防等诸方面，还有很长的路要走，所以聘请职业经理人，用市场化的方式合理额运作和发展农村集体经济更是我们需要深入思考的现实问题。

关于改革工作的几点建议：

一是落实领导责任、夯实主体责任、压实工作责任。区委领导做为改革的领导者，务必亲力亲为，对重要工作要亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办。镇街主要领导做为改革的具体操作者，要提高认识，敢于担当，统筹协调镇街各部门，强化工作凝聚力、形成工作合力，提升攻坚克难的战斗力。村两委同志做为改革的具体执行者，要结合实际，敢闯敢试，只要符合中央要求，符合地方发展实际，就要坚决大胆试，不能患得患失，优柔寡断，要敢于直面挑战，破解难题，勇于担当，勇于任事。

二是需要各级政府积极营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境。对改革后的集体经济组织，可以考虑免除其在改革过程中因权利人名称变更登记、资产产权变更登记等发生的相关税费。对于集体经济组织利用经营收入承担的社会公共服务支出的部分，应实行税前列支。对于改革后农民按资产量化份额从集体获得的收益，因其不具有投资所得，不应缴纳个人所得税。

三是加强农村产权交易市场建设，探索建立以土地承包经营权和集体股权联合抵押，实现抵押权和担保权；规范集体股权内部流转和家庭继承、保障有偿退出和继承权。同时加强股权监管信息化建设，改革过程中同步开发建设农村股份经济合作社股权管理信息平台，将合作社成员基本信息、股权量化、资产管理、收益分红等改革要素纳入管理平台，逐步实现股权管理信息化、流转规范化和监督制度化。

四是充分释放农村集体土地权能，集体经营性建设用地入市可以采用“税收加分成”的税费制度，建设兼顾农民、集体、国家和各级政府利益的土地增值收益分配机制。

五是建立现代化的运营管理体制。新成立的集体经济组织多以承包、租赁等方式运营，大力发展物业经济，促进集体资产安全完整、保值增值和可持续发展。同时完善财务管理、收益分配等相关制度规范，定期实施财务公开。村两委和经济股份合作社，各司其职，合理分工，规范运营，统一于农村基层党组织的领导。积极建立职业经理人制度，采取干部包村或引进专门管理人才的方式，选择经营性资产总量较大，经济发展较快的乡村，先期进行试点改革，由点及面，全面推开。

注：章丘区，隶属于山东省济南市。位于济南市的东部，东连淄博市，西邻历城区，南交泰安、莱芜市，东北与滨州市邹平县接壤，西北隔黄河与济阳县相望。辖15个街道、3个镇：明水街道、双山街道、圣井街道、埠村街道、枣园街道、相公庄街道、普集街道、官庄街道、龙山街道、绣惠街道、文祖街道、曹范街道、白云湖街道、高官寨街道、宁家埠街道；刁镇、黄河镇、垛庄镇。面积1719平方公里，人口102.6万（2016年户籍人口）。

章丘区地处泰沂山区北麓，与华北平原接壤；地势自东南向西北倾斜，自南而北依次为山区、丘陵、平原、洼地。气候属暖温带半湿润大陆性季风气候。境内大部地区属小清河水系，东南部少数山区属大汶河水系；主要河流有黄河、小清河、绣江河，东、西巴漏河，漯河、巨野河等。主要湖泊有白云湖、芽庄湖等。曾先后获得“全国双拥模范城”、“中国黑陶之乡”等荣誉称号。

章丘区旅游景点有百脉泉公园、济南植物园、朱家峪民俗旅游区、三王峪山水风景园、锦屏山旅游度假风景区、七星台风景区、安莉芳山东工业园、赵八洞风景区、青岛啤酒济南梦工厂、百脉泉酒业景区、莲华山胜水禅寺风景区、石匣景区兴隆寺、危山风景区、眼明泉公园、宝珠山风景区、城子崖遗址、东平陵故城、济南野生动物世界、危山兵马俑等。