为深入贯彻中央关于深化农村集体产权制度改革的决策部署，根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）、《中共湖南省委湖南省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（湘发〔2017〕24号）、《中共张家界市委张家界市人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》和《张家界市武陵源区农村集体产权制度改革工作实施方案》文件精神，结合天子山街道实际，现制定如下实施方案。

一、指导思想

全面贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕实施乡村振兴战略和决胜全面建成小康社会目标，明晰农村集体产权归属，维护农村集体经济组织成员权利，重点推进集体经营性资产改革，发展股份合作等多种形式的合作与联合。坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础地位。建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制和农村集体产权制度，确保集体资产保值增值，确保农民受益，增强集体经济发展活力，增强农村基层组织的凝聚力和战斗力。

二、基本原则

（一）坚持党的领导。毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，确保党在农村改革中始终总揽全局、协调各方，坚持农村基层党组织的领导核心地位，为集体经济组织依法依规运行提供坚强有力的政治保障。

（二）坚持农民主体地位。充分尊重农民意愿，切实发挥农民在改革中的主体地位，调动农民积极性、创造性，确保农民知情权、参与权、表决权、监督权，把维护农民根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，促进农民增收。

（三）坚持正确改革方向和政策法律底线。坚持社会主义市场经济改革方向，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用来进行。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，不能让集体经济流失了；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权力改虚了、改少了、改没了。

（四）坚持分类循序推进。对资源性资产重点推进各类资源确权登记颁证，对经营性资产重点是以股份或者份额形式量化到村集体经济组织成员、确权到户，对非经营性资产重点建立健全提高公共服务能力的统一运行管护机制、更好地提供公益性服务。农村集体产权制度改革范围限于集体经济组织内部，不能打破原集体经济组织界限，一般以村级集体组织为主，群众有要求的、且组级集体经济财务账目完整的、可以以组为单位改革，街道集体经济组织以街道为单位改革。改革资产的范围是本级集体经济组织的全部资产。改革坚持先行试点，有序推进，不搞一刀切。

三、目标任务

构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，赋予农村集体经济组织市场主体地位。推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制。落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

到2018年10月底前，基本完成农村集体资产清产核资工作。到2021年，基本完成经营性资产股份合作改革，并探索农村集体资产保值增值、成员受益的多种模式。

四、改革范围

农村集体产权制度改革范围限于集体经济组织内部，不能打破原集体经济组织界限。改革一般以村级集体经济组织为主，经民主协商同意，也可以片区、自然村为单位进行改革；组级集体经济组织财务账目完整，产权归属清晰且群众有要求的，可以组为单位进行改革，街道集体经济组织以街道为单位进行改革，改革的资产范围是本级集体经济组织的全部资产，农村集体产权制度改革包括已实行村改居的城镇社区。

五、主要内容

（一）全面开展清产核资

一是明确基本程序。清查核资工作一般遵循制定工作方案、清理核实资产、进行权属界定、开展价值评估、公开公示结果、核销调整帐务、归档整理造册、审核上报备案、建立健全台账等基本程序。二是健全工作机制。村（居）要成立集体资产清理小组，由村党组织、村民委员会和集体经济组织主要负责人、村务监督委员会成员、村财务人员和群众推荐的代表组成，负责组织实施资产清查、实物盘点、价值评估等相应工作。对集体资产存量较大的村（组），群众有要求且有必要的，可以委托中介机构进行资产清查和评估，小组人员全程参与。三是细化清查内容。对农村集体所有的资源性资产、经营性资产、非经营性资产进行全面清产核资。对已完成农村土地、林地等资源性资产确权登记颁证的，可直接登记造册；重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等。全面核实品种、规格、型号、数量、来源、去向、运行等情况，做到账表、账账、账实“三相等”。要重新核实资产的实际存量，确定集体资产的价值总额；核实负债的真实性，包括短期借款、应付、预收款项、预提费用、长期借款、长期应付款等，防止虚假债务。四是规范处置资产。清查应入账但未入账的资产，经核对公示后登记入账；对有账无物或者核算不准确的资产，经核对公示后调整账目；对长期借出或按规定程序租赁转让的资产，要清理收回或补办相关手续；对使用财政资金形成的资产按国家相关规定进行处置；对侵占集体资金和资产的，要督促当事人如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关追究当事人刑事责任。五是明确产权归属。在清查核资基础上，把集体资产所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权；未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡、街道农民集体所有的，由乡、街道集体经济组织代表集体行使所有权。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，经成员大会或代表大会确认。六是健全管理制度。农业农村（农经）工作部门在清产核资过程中，要建立健全集体资产登记制度、资产保管制度、资产使用制度、资产处置制度等，修订完善农村集体经济组织财务会计制度，加快农村集体资产监督管理平台建设，将清产核资结果、产权制度改革情况等纳入平台管理，提高资产管理规范化、信息化水平。加强集体资产监督力度，落实民主理财，规范财务公开，发挥民主监督作用；加强农村集体经济审计监督，做好日常财务等定期审计，村干部任期和离任经济责任等专项审计；建立责任追究制度，对集体财务管理混乱的村，村（居）要在街道的督促下及时整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

（二）科学确定成员身份

科学确认成员身份是农村集体产权制度改革的关键环节。一是成员身份确认原则。确认成员身份应坚持有法依法、有政策按政策，没有法律法规和政策依据的，由成员民主协商解决。一般应遵循“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益。二是研究制度政策。村（居）研究制订成员身份确认指导性意见，对成员身份取得丧失的时点具体标准、程序等有关事项作出原则性规定，确保区域范围内相关政策基本一致。对外嫁女、入赘婿和原籍在本集体经济组织的现役军人、在校学生、因政策性原因迁出迁入人员、长期外出务工农民、服刑人员等特类人员成员身份的取得、保留、丧失，按法律政策规定提出明确要求，特别要保护妇女合法权益。三是民主协商确认。合理确认成员身份，做到公开、民主、全面、准确。采取原始取得、依法取得、申请取得等方式，经过“收集意见、调查核实、酝酿讨论、会议决议、公开公示”的民主程序形成决定，成员身份确认条件、结果要向全体村民或成员张榜公示，得到群众认可。要建立成员登记簿，详细记载成员信息，并到街道备案。四是加强成员管理。成员身份确认后，提倡对于农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，接章程获得集体资产份额和集体成员身份。

（三）有序推进经营性资产股份合作制改革

经营性资产股份制主要是将资产折股量化到集体经济组织每个成员，作为参加集体经济收益分配的基本依据，通过股份合作，健全资产经营、监督和收益分配机制。一是折股量化。经清查核实、价值评估并由全体成员确认的集体性资产总额扣除负债后的净资产数额，以股份或份额的形式量化到本集体经济组织每个成员。二是股权设置。股权设置应以成员股（量化到成员个人的股份或份额）为主，各地可以根据本地经济发展等情况，由本集体经济组织成员（代表）大会民主讨论决定是否设置集体股（由集体行使所有权的股份）及所占比例和股权管理办法，对于股权量化方式、配置比例等重大事项，依据有关法律法规和政策，实行民主决定、张榜公示。三是股份管理。农村集体经营性资产的股份制改革，只能在农村集体经济组织内部进行，集体资产股权管理提倡实行不随人口增减变化而调整，原则上坚持确权到人、发证到户、户内共享、社内流转、长久不变、静态管理。集体经济组织以户为单位向股东发放区政府农业农村（农经）行政主管部门负责监制的股权证书，农民持有股权证书，只能在本集体内部转让或由本集体赎回。落实赋予农民集体资产股份占有权、收益权、有偿退出权。通过向集体经济组织成员出具股权证书，把成员对集体资产股份的占有权落实到位；通过健全集体收益分配制度，把农民集体资产收益分配权落实到实处；对于在本村内部转让给其他成员或由本集体赎回的农民持有的集体资产股份要实施有偿退出。探索抵押权、担保权、继承权的办法，由于法律对其没有明确规定，可先行试点。健全农村集体资产股权名册和管理台账，并报乡（街道）和区农经部门备案。四是组织机构。改革后的新型集体经济组织要依法依规、民主决策，制定集体经济组织章程及相关管理办法。建立股东大会、理事会和监事会，可与村支两委同时换届，可连选连任；股东大会是集体经济组织的权力机构，实行一人一票表决制度，重大事项须经股东（股东代表）大会按章程表决通过后实施；理事会、监事会由股东（股代表）大会选举产生，理事长是法人代表，从理事会成员中选举产生，监事会组成人员不得少于3人，监事长列席理事会会议，理事、经理及财务负责人不得兼任监事。五是收益分配。改革后的新型集体经济组织，要合理制定年度收益分配方案，确定收益分配及提取公积金、公益金比例，按其成员拥有股份的权重进行分配，实行同股同利。坚持效益决定分配，无效益不分配，严禁举债分配；年度收益较少，经股东（股东代表）大会讨论通过，当年可不分配，收益结转下年；提取的公积金、公益金主要用于村级集体经济发展、村级公益事业和公共服务等。

（四）积极推进集体资源性资产股份合作

一是加快农村各类产权确权登记颁证工作。按照应确尽确、能确尽确原则，加快推进农村土地承包经营权、林权、集体土地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、水利设施所有权等农村各类产权确权登记颁证进程和信息化管理工作，为推进农村资源性资产股份合作奠定产权基础。二是引导稳步推进农村土地股份合作。积极引导农户以承包土地、林地入股现代农业园区、农业产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场等，引导农户以土地承包经营权入股组建农村土地股份合作社，通过产业带动，获取保底分红或按股分红。对中心村建设复垦出的耕地以及农村闲置宅基地、土地整治中新增的耕地，可采取确权确股不确地的办法，实行统一经营或入股其它市场主体进行规模经营。三是积极开展集体未承包到户资源股份合作。对集体未承包到户的集体机动地、“四荒”地、果园、养殖水面等集体资源，采取股份合作形式，进行资源开发，增加集体经济收入。四是着力推进旅游资源股份合作。充分利用张家界地貌品牌武陵源得天独厚的森林旅游资源、丰富的少数民族传统文化和非物质文化遗产，引导有旅游资源村以旅游资源经营权等入股成立股份合作制经济组织，发展生态农业、养生养老、森林康养、乡村旅游等产业，推动乡村自然资本加快增值。

（五）建立健全农村集体经济组织

我街道各村都要建立农村集体经济组织，属于组、村、乡（街道）集体所有的分别设立组、村、街道集体经济组织，其名称可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。综合考虑并村前的资产等因素，可以并村前的村为单位设立，也可以并村后的村为单位设立，以合并村后新设立的建制村设立集体经济组织的，坚持农民享受政策不变，农村土地、山林及其附着物、水利、资源等权属不变，农业经济利益关系不变“三个不变”原则。现阶段可由区级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理和村民自治事务。支持有条件的地方实行村民委员会事务和集体经济事务分离，各自设账，独立核算。改革后的农村集体经济要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。各个农村集体经济组织要建立健全档案管理制度。

（六）发展壮大农村集体经济

农村集体经济组织要有序保护、合理开发利用资源性资产，增强集体经济发展的基础；经营性资产折股量化后，由集体经济组织统一经营，实现保值增值，增加集体经济组织成员收入；用于公益的非经营性资产，由集体经济组织制订管理办法，保持非经营性资产的完整和使用服务价值。国家投资和扶贫开发等渠道形成的生产性设施和公益性设施，可根据集体情况确权到集体经济组织。积极引导集体经济组织开展独立经营、承包、租赁、参股、入股、联营等。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股现代农业产业园和新型农业经营主体、村与村合作、扶贫开发等多种形式发展集体经济。加强村级集体经济内部管理，规范农村集体资源承包租赁经营，切实抓好集体经济组织债权收回和债务化解，严控新债。各级各部门要从资金、土地、金融、税收、人才等方面加大对村集体经济扶持力度。

（七）维护集体经济组织合法权益

严格保护集体资产所有权。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度，不得改变林地用途和林地保护等级，以家庭承包方式承包并采取转让、互换方式流转的集体土地，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或其他方式流转经营权的，须报农村集体经济组织等发包方书面备案。在集体土地被征收时，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。对于非经营性资产，不宜折股量化到户，实行统一运行管护。

（八）健全农村产权流转和交易

在坚持政府主导、公益方向前提下，鼓励各村（居）依托集体资产监管平台、土地经营权管理平台等，建立符合农村实际需要的农村产权交易市场，开展农村承包土地经营权、林权、“四荒”地使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农业类知识产权等流转交易。要制定农村产权流转管理办法，建立健全规范的市场管理制度、交易规则和内部监督机制，实行公开交易。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索支持引导其依法自愿有偿转让的有效办法。

六、进度安排

（一）宣传发动（2018年3月—7月）

天子山街道根据中央、省、市、区文件精神，成立领导小组和工作机构，制定实施方案，开展人员培训，召开全区农村集体产权制度改革动员大会进行安排部署。各村（居）成立相应机构、制定具体方案、加强业务培训、开展宣传引导，向农民朋友宣传农村集体产权制度改革的重大意义，宣讲改革内容、任务和要求，引导农民朋友依法有序参与农村重大改革。

（二）组织实施（2018年7月—2021年9月）

2018年7月—2018年10月。基本完成全区农村集体资产清产核资工作，完成试点村集体产权制度改革工作。

2018年11月—2019年12月。完成清产核资后的检查验收、平台建设、完善管理制度的工作，全面完成集体经济组织成员身份确认。

2020年1月—2021年9月。完成经营性资产股份合作制改革、资源性资产股份合作、建立健全农村集体经济组织、规范产权流转交易市场。同时维护集体经济组织合法权益，构建农村新型集体产权制度，促进农村集体经济发展和农民持续增收。

（三）总结迎检（2021年10月—12月）

对农村集体产权制度改革工作进行认真分析，查漏补缺，形成总结报告。迎接中央、省、市、区的检查验收。

七、组织领导

（一）强化组织领导。各村（居）要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，将此项工作作为全面深化农村改革的重要内容纳入重要议事日程。街道成立农村集体产权制度改革工作领导小组，副书记任组长，分管副主任任副组长，相关单位负责人及村（居）书记主任为成员，领导小组下设办公室，办公室设在街道经管站。各村（居）要层层分解任务，落实工作职责，创造保障条件。要加强调查研究，坚持问题导向，调处化解矛盾。

（二）强化政策支持。强化财政保障。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份；逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应分担；开展农业财政专项支持村集体经济试点，区财政用于支持农业经营主体发展、且单个项目扶持资金规模在50万元以上的农业生产发展类和激励类项目资金的50%，作为村集体经济组织股金，入股农业经营主体，获取一定股金分红收益；区政府要建立扶持村集体经济发展专项资金并纳入财政预算，适当向集体经济空白村倾斜。保障工作经费，区财政要足额预算专项工作经费，确保农村集体产权制度改革顺利推进。免征相关税费。在农村集体产权制度改革中，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。加强信贷支持。鼓励金融机构将依法取得法人资格的农村集体经济组织纳入评级授信范围，并提供信贷支持；扩大农村集体资产抵押担保物范围，探索开展生产设施、集体股权抵押贷款办法。提供用地支持。统筹安排农村集体经济组织发展所需用地，允许改革后的农村集体经济组织利用集体建设用地按国家规定搞开发经营。

（三）强化考核机制。将农村集体产权制度改革、发展壮大集体经济纳入年终工作绩效考核内容。

（四）精心组织实施。把握总体要求，明确阶段任务。根据全省统筹安排，2018年10月底基本完成全面清产核资工作，2021年基本完成经营性资产股份合作制改革。各村（居）要制订详细工作方案，踩准时间节点，分阶段分步骤稳步推进。各村（居）要保证人员到位，积极配合街道，确保农村集体产权制度改革工作顺利进行。广泛宣传发动，充分运用手册、公告、标语、新闻媒体等形式，让农民群众明白改革的内容、意义，使他们积极参与改革。加强工作队伍建设，采取集中授课、观摩交流、专题讲座等方式，提高党政负责人和相关工作人员的政策水平和具体操作能力，村（居）指定专人负责政策咨询和业务指导；积极借鉴外地经验，总结推广本地典型。严肃工作纪律，落实属地管理责任，因履职不作为引发信访突出问题、恶性事件或群体性事件的，追究相关责任人的责任。对非法侵占、哄抢、平调、挪用、私分和损坏集体资产的，要如数退赔，涉嫌违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关。

>>相关链接：武陵源区农村产权交易中心；张家界市农村产权交易中心