为探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，进一步激发农业农村发展内生动力，有效盘活农村资源资产，保护农民集体资产权益，实现资源资产的保值增值和合理利用，壮大集体经济，增加农民财产性收入，根据《中共海南省委、海南省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（琼发〔2017〕36号）精神，结合我市实际，制定本实施方案。

一、指导思想

全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，认真落实省委、省政府关于农村集体产权制度改革的决策部署，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索农村集体所有制有效实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，促进我市热带特色高效农业发展，壮大农村集体经济，持续稳定增加农民财产性收入，为推进城乡协调发展，巩固党在农村的执政基础，加快建设美好新文昌提供有力支撑。

二、基本原则

——把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

——坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失;坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

——尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

——分类有序推进改革。根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切;坚持问题导向，确定改革的突破口和优先序，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破。

——坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

三、工作目标

（一）改革试点任务，2018年底前完成文城镇5个村委会，其他每镇3个村委会共53个村（居）委会及其所管辖的725个村（居）民小组集体资产股份合作制度改革任务，使以上农村集体构建起归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济;管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，确保集体资产通过改革实现增值保值，确保农民通过改革拥有长期而稳定的财产性收入;落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

（二）2019年9月底前全面完成全市各镇所有村（居）委会、村（居）民小组农村集体资产清产核资工作。

（三）2021年9月底前全面完成全市农村集体产权制度改革工作任务。

四、主要任务

（一）扎实开展农村集体资产清产核资工作。要对集体所有的各类资产进行全面清产核资，重点清查核实未承包到户的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产，以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目;对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续;对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。镇、村（居）委会、村（居）民小组要分别成立清产核资工作组，制定清产核资实施方案，明确清产核资的详细内容和工作程序。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用处置等制度，实行台账管理。

（二）明确集体资产所有权。在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权;属于镇农民集体所有的，由镇集体经济组织代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应当建立健全农村集体经济组织，并在村党组织的领导和村（居）民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。

（三）民主协商确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。各村（居）委会、村（居）民小组要结合实际情况，充分尊重群众民主协商意见，依照上级制定的农村集体经济组织成员身份认定的具体程序、标准和管理办法，在镇党委、镇人民政府和村（居）党组织的领导下，合理确定各集体经济组织成员登记基准时间，建立健全集体经济组织成员登记备案机制，最终确定成员名单要经成员大会或者成员代表大会确认通过。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。

（四）科学设置股权。在清产核资和确定集体经济组织成员身份的基础上，合理确定折股量化的资产和范围，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。股权配置的基本原则是农村集体经济组织成员人人有股，股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。对集体经营性建设用地收益、征地补偿集体提留及资源性资产、非经营性资产用于经营获得的收益应及时纳入折股量化范围。

（五）严格股权管理。组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点。建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，原则上以户为单位出具股权证书。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。指导农村集体经济组织做好农民持有集体资产股份继承工作。农村集体经济组织股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式，提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

（六）维护农村集体经济组织特别法人地位。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，具有特别的法人地位，可以称为经济合作社或股份经济合作社。现阶段可由农业主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，确定法人地位，农村集体经济组织可据此证书向有关部门办理银行开户等相关手续，以市场主体地位开展各项经营管理活动。改革后的农村集体经济组织根据经营管理需要制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村（居）民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村（居）民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村（居）民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村（居）民委员会和农村集体经济组织的关系。

（七）发展壮大农村集体经济。从实际出发，探索发展农村集体经济的有效途径。充分利用改革成果，整合盘活农村集体资源资产和资金，以自营、入股、合作的方式发展壮大农村集体经济，促进资源变资产、资金变股金、农民变股东。发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务;鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、山岭、林地、草地、果园、滩涂等资源，集中开发或者通过公开招标等方式发展现代农业项目；可以利用生态环境和人文历史等资源发展共享农庄等休闲农业项目和乡村旅游;可以在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。

（八）引导农村产权规范流转和交易。以市为主，整合各类流转交易服务平合，建立农村产权流转综合交易市场，开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，制定产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，加强农村产权流转交易服务和监督管理。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，在试点基础上探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。

（九）加强农村集体资产财务管理。加强农村集体资源资产资金管理，完善财务管理制度，建立信息化管理平台。加强农村经营管理体系建设，各镇、村（居）委会、村（居）民小组要完善机构设置，明确职责任务，加强农经队伍建设，确保农村集体产权制度改革工作有专人负责。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计。对集体财务管理混乱的村，镇党委和镇人民政府要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

（十）完善集体资产收益分配机制。改革后的新型集体经济组织，年度收益分配要依据当年经营收益情况，合理确定分配方案，明确收益分配范围和顺序，确定收益分配及提取公积金、公益金的比例。按其成员拥有股权比例进行分配，实行同股同利。坚持效益决定分配原则，无效益不分配，严禁举债分配;年度收益较少，经成员大会或成员代表大会讨论通过，当年可不分配，收益结转下年。年度分配方案需经成员大会或成员代表大会讨论通过，报镇人民政府和市农业主管部门备案。

五、工作步骤

我市农村集体产权制度改革工作，分为三个阶段进行。

（一）准备阶段（2018年5月底前）

1.完善领导组织机构。在成立市级农村集体产权制度改革工作领导小组（以下简称：市改革领导小组）的基础上，建立市级领导小组成员参加的联席会议制度，负责组织协调、研究处理工作中的重大事项。市级领导小组成员单位要指定一名骨干作为改革工作的联络信息员，并结合自身职能，明确责任，全力配合做好产权制度改革各项工作。

镇作为本次农村集体产权制度改革工作实施的责任主体。开展改革工作的镇、村（居）委会、村（居）民小组要相应成立工作机构和专门的驻村工作队伍，负责农村集体产权制度改革工作。镇委书记必须作为镇级农村集体产权制度改革领导小组组长。

各工作指导组和各镇可以根据工作实际，通过政府购买服务的方式聘请相关人员负责产权制度改革有关业务指导服务工作。

2.制订印发《文昌市农村集体产权制度改革工作实施方案》。

3.制订印发《文昌市农村集体产权制度改革农村集体经济组织清产核资工作实施方案》。

4.召开动员大会部署全市农村集体产权制度改革试点工作。

5.组织开展宣传培训。宣传培训要贯穿改革工作的始终。

（二）实施阶段（2021年6月底前）

实施阶段总体安排是：2018年底前全面完成改革试点工作任务；2019年9月底前全面完成清产核资工作任务；2021年6月底前各镇全面完成改革工作任务，迎接市成果验收。

1.改革试点阶段（2018年底前）

（1）试点镇、村（居）委会、村（居）民小组制定实施方案（2018年6月15日前）

在广泛征集群众意见的基础上，召开村集体经济组织成员大会，研究制定镇、村（居）委会、村（居）民小组实施方案，村（居）委会、村（居）民小组实施方案报所属镇政府审核后实施。实施方案要明确责任分工，成立政策宣传、清产核资和成员身份界定等工作小组，编制工作计划，明确各阶段工作内容和完成时间。

（2）开展宣传培训（2018年6月20日前）

镇、村（居）委会、村（居）民小组应广泛宣传农村集体资产股份权能改革试点的重大意义和具体政策，为全面实施农村集体资产股份权能改革试点奠定基础。试点村（居）委会工作领导班子要充分利用标语和村务公开栏等方式宣传农村集体资产股份权能改革试点的目的、意义和做法，引导广大农民群众积极参与。镇、村（居）委会负责组织对试点村（居）委会、村（居）民小组工作领导班子成员进行有关政策培训，重点内容是农村集体资产股份权能改革试点的意义和作用、清产核资和成员身份界定办法、股权设置种类、股权配置方法、集体经济股份合作社的组建和运行，明确改革后村集体经济股份合作社与村“两委”关系、运转经费安排等。宣传工作要贯穿试点工作全过程，确保相关政策全覆盖，家喻户晓。

（3）组织清产核资（2018年7月15日前）

按照“归属清晰，权能完整、流转顺畅、保护严格”的现代产权制度要求，全面摸清村集体“三资”的存量、结构、分布和运用效益情况，明晰产权归属，建立健全固定资产台账和资源登记簿。2017年12月31日为资产清查登记时点。清产核资结果及处理意见在经村（居）委会、村（居）民小组代表会议确认后，报镇政府备案，并在村务公开栏中公布。

（4）成员身份界定（2018年8月5日前）

成员身份界定应遵循尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的基本原则，按照成立组织、发布公告、摸底登记、方案制定、审核公示、上报备案等操作程序进行。基准日由试点村自行确定。成员身份界定方案需经村（居）委会、村（居）民小组会议表决通过，并报镇政府备案。

（5）实施股份合作（2018年9月15日前）

拟定股份量化实施方案。在镇政府的指导下，试点村（居）委会、村（居）民小组通过召开村民代表、党员代表座谈会等形式征询意见，结合本村实际，拟定股份量化实施方案草案，内容应包括:明确改革的资产范围;拟定股权设置及其比例、股权管理方式、股权配置办法;其他需要说明的事项等。

表决股份量化实施方案。实施方案草案拟定后，向村（居）民、村（居）民小组代表征求意见，并根据反馈意见修改完善，报镇政府审核，递交成员代表大会表决，并经三分之二以上成员通过后，报镇政府批准，并张榜公布。

编制成员清册。按照镇政府批准的实施方案，根据成员界定结果计算成员所享有股份，并在村务公开栏中张榜公示7天，经审查无误后，编制成员清册，建立股权台账。

（6）筹建股份合作社（2018年10月10日前）

推荐产生成员代表。村级成员代表一般由原村民代表直接过渡产生，也可以重新由成员户代表投票选举产生。村（居）民小组级成员代表由每户产生一名代表组成。

拟定理事会、监事会组成人员候选名单。由村（居）级党组织提名首届理事会、监事会组成人员候选名单，书面报镇政府备案，依照村（组）级组织换届选举有关条件进行资格审查后，张榜公布。

筹备成员代表大会。试点村（居）委会、村（居）民小组在镇政府的指导下，筹备集体经济股份合作社成员代表大会，筹备内容包括:制订章程草案;制定集体经济股份合作社财务管理制度草案;拟定理事会、监事会组成人员、选举办法草案;准备筹备工作报告;准备会议资料;确定会议召开日期并发出通知等。

召开成员代表大会。首届集体经济股份合作社成员代表大会主要议题应当包括:村（居）委会、村（居）民小组改革试点工作班子负责人作筹备工作报告;表决通过集体经济股份合作社章程;表决通过理事会、监事会选举办法;根据提名选举产生首届理事会、监事会组成人员;召开第一届理事会、监事会第一次会议，并选举出理事长和监事长，公布分工情况;讨论通过集体经济股份合作社财务管理制度;其他事项。成员代表会议行使表决职能时，实行“一人一票”制。

组建集体股份经济合作社。成员代表大会顺利完成预定事项后，经镇政府批准成立村（居）委会、村（居）民小组集体股份经济合作社，由市农业局向集体股份经济合作社颁发证书，试点村（居）委会、村（居）民小组挂牌成立集体股份经济合作社，填制股权证书，以户为单位向全体成员发放股权证书。集体股份经济合作社首届理事会、监事会任期时间调整至村（居）“两委”统一换届时间，以后各届任期与村（居）“两委”同步。

建章立制。根据我市实际，探索建立完善我市“三资”管理各项工作制度，建立起“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的现代产权制度运行机制。

（7）档案整理（2018年11月10日前）

村集体股份经济合作社理事会对试点过程中形成的有关文件、决议、实施方案、章程、成员名册等重要资料进行全面整理归档，并报镇政府和市农业局备案。

（8）改革试点总结验收阶段（2018年12月底前）

镇自查。试点村（居）委会、村（居）民小组完成农村集体产权制度改革工作后，镇政府要组织人员对农村集体产权制度改革工作情况进行全面自查，对发现的问题要认真进行整改。

市核查。由市改革领导小组办公室负责组织对各镇农村集体产权制度改革工作自查情况进行核查，发现问题要及时进行整改。

试点工作完成后，市、镇、村（居）委会对试点工作进行认真总结，找准补齐短板，为全市全面推开农村集体产权制度改革工作提供可复制、可推广、可借鉴的经验。

2.全面铺开阶段（2021年6月底前）。

2019年9月底前全面完成全市清产核资工作任务。2021年6月底前各镇全面完成改革工作任务，迎接市成果检查。

（三）成果验收，总结上报阶段（2021年9月底前）

由市改革领导小组办公室组织办公室人员和各指导小组、部门单位开展监督检查和成果验收，编写工作总结报告，以市改革领导小组名义报送省改革领导小组。

六、保障措施

（一）加强组织领导。开展农村集体产权制度改革，是贯彻落实中央实施乡村振兴战略、深化农村改革的重大举措，是一项管长远、管根本、管全局的重大制度创设，事关广大农民群众的切身利益，是当前农村工作的重中之重。全市各单位各部门要全力以赴，密切配合，通力合作，特别是各镇要高度重视，镇党委书记要亲自挂帅，切实加强领导，周密部署，精心组织，按照时间服从质量的要求稳妥有序推进，确保能按照省、市的部署要求完成产权制度改革工作任务。

（二）加强协调配合。市各有关部门要加强指导，通力协作，狠抓落实。市改革领导小组办公室负责牵头协调指导组织全市农村集体产权制度改革工作；各工作小组要按照责任分工，负责抓好工作的落实；市国土资源局提供年度土地变更调查、农村集体土地所有权确权成果、土地二调成果和土地利用总体规划、农村宅基地确权成果等资料；各相关单位要结合自身职能，明确责任，形成合力，确保改革工作积极稳妥推进。各群众团体和社会组织要发挥各自作用，为推进改革贡献力量。

（三）加强经费保障。全市改革工作所需的工作经费，根据省农业厅指导意见的标准执行。各工作指导组、各镇政府工作经费列入各相关单位年度财政预算，市财政局要确保统筹安排改革工作经费的落实。

（四）加强宣传，营造氛围。市改革领导小组办公室和各工作小组、各部门、各镇村（居）干部要深入基层，做好政策宣传和业务培训，用群众听得明白的语言，看了清楚的典型，解读好政策精神和工作要求，动员发动广大农民群众理解、支持和参与产权制度改革工作，努力营造有利于改革的良好氛围。

（五）加强问题查处。清产核资工作中发现的问题要认真查处。对没有登记入账或核算不准确的，要按照《农村集体资产清产核资办法》有关规定及时登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，涉嫌犯罪的移交司法机关处理。要结合此次清产核资工作，组织力量对集体财务管理混乱的村进行集中清理整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

（六）加强监督检查。建立督查督办制度，市委督查室、市政府办督查室要重点对改革试点工作的各项任务落实和推进情况进行督查。严肃纠正和查处改革中弄虚作假、敷衍了事、侵害集体经济组织及其成员合法权益等违纪违规行为。同时，充分发挥农村集体经济组织成员民主监督的作用，确保改革在公开透明的环境下运行。

（七）强化责任追究。市委、市政府将把农村集体产权制度改革工作列为专项考核内容，并建立问责制度，对作风不实、措施不力、进度缓慢、质量较差的单位及有关人员启动问责。对工作中发现的违纪违法行为，将严格依纪依法做出处理。

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