中共阜新市委、阜新市人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见

（征求意见稿）

为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发【2016】37号）和《中共辽宁省委、辽宁省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（辽委发[2017]25号）文件精神，探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性，结合阜新实际，就我市稳步推进农村集体产权制度改革提出如下意见。

一、准确把握农村集体产权制度改革总体要求

（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，实施乡村振兴战略。紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为推进城乡协调发展、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

（二）重大意义。农村集体产权制度改革，是涉及农村基本经营制度的一件大事，是新形势下完善农村生产关系的重大举措，是全面深化农村改革的重大任务，是促进农业发展、农民富裕、农村繁荣、城乡协调发展，巩固党在农村的执政基础的重要支撑和保障。中央与省对农村集体产权制度改革作出了总体安排部署，这是农村管长远、管根本和深刻的制度创新，是今后一个时期指导农村集体产权制度改革的总纲领，对于深化农村改革、保障农民权益、形成农村经济发展新动能具有重大意义。

（三）基本原则。一要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。二要坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失。坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。三要发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。四要根据集体资产的不同类型和不同县（区）条件确定改革任务，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切；适应城乡一体化发展新趋势，坚持问题导向，针对一些村（组）集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题，分类推进农村集体产权制度改革，着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革。五要坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

（四）改革目标。通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

二、切实加强农村集体资产管理

（一）全面开展集体资产清产核资。农村集体资产是属于农村集体经济组织成员共有的资产，包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。清产核资是顺利推进农村集体产权制度改革的基础和前提。清产核资中，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。全市在已有三资管理的基础上用两年左右时间完成清产核资。（农委、财政局、县区政府）

（二）明确集体资产所有权。在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应建立健全农村经济组织，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。（农委、国土局、林业局）

（三）强化农村集体资产财务管理。切实加强农村集体资产监督管理，建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，加快农村集体资产监督管理平台建设，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。加强农经管理体系建设，特别是乡镇农经管理体系的建设，稳定人员队伍与机构，不断提升人员政策水平和业务能力。县乡两级农村经营管理机构要切实履行工作职责，加强对农村集体经济组织清产核资的业务指导和财务审计监督，不断完善管理手段和管理方法，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村，县区党委和政府要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。（农委、县区）

三、稳步开展集体经营性资产产权制度改革

（一）有序推进经营性资产股份合作制改革。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。改革应主要在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。全市在2年时间内，在有经营性资产且改革基础条件较好的村镇中选择先行开展试点，再逐年由点及面扩大试点范围，力争用5年左右时间基本完成改革；彰武县作为农业部试点县要提前完成试点工作，为全市提供成功经验。农村集体经营性资产的股份合作制改革，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。对于城镇化进程较快、已实现“村改居”的地方，提倡不设置集体股，其日常公共事业支出，可以通过在集体收益分配中提取公积金、公益金的方式解决。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。改革后农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。（农委、县区政府）

（二）确认农村集体经济组织成员身份。在集体产权制度改革过程中，各县区要注意把握集体经济组织成员身份确认这一关键环节，科学界定成员身份。要依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体经济发展的贡献等因素，协调平衡新老户、婚嫁妇女、新生人口、现役军人、大中专学生等各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。在试点中，要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。力争做到成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。县（区）政府要组织专门力量，依据现有法律政策，结合当地实际，研究制定成员身份确认的指导性意见。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。（县区政府）

（三）保障农民集体资产股份权利。建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，出具股权证书。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。要研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法，指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法。（农委、县区政府）

四、积极探索农村集体经济有效实现形式

（一）发挥农村集体经济组织功能作用。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，改革后形成特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。现阶段可由市农委负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。农村集体经济组织具有管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系。维护农村集体经济组织合法权利。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。（农委）

（二）多种形式发展集体经济。各县区要从实际出发探索发展集体经济有效途径。农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；可以利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游；可以在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。（农委、国土局、旅游局、县区政府）

（三）引导农村产权规范流转和交易。县乡依托农村经营管理部门设立的集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台，建立符合农村实际需要的产权流转交易市场，开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。市政府将根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，制定产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，加强农村产权流转交易服务和监督管理。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，在试点基础上探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。（农委、县区政府）

五、加强党对农村集体产权制度改革的组织领导和保障措施

（一）强化组织领导。各级党委和政府要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，认真抓好中央和省、市改革部署的贯彻落实，既要鼓励创新、勇于试验，又要结合实际、稳步推进；市农村集体产权制度改革工作由市委全面深化改革领导小组组织领导，市政府组织市农委等相关部门具体实施。要梳理细化各项改革任务，明确任务承担单位，制定配套的分工实施方案，有关部门按职责抓好落实；各县、区也要设立相应的组织领导机构，协调改革中相关事项；县乡党委书记要亲自挂帅，承担领导责任；要层层分解任务，落实工作措施，提出具体要求，创造保障条件，确保事有人管、责有人负，对于改革中遇到的矛盾和问题，要切实加以解决，涉及重大政策调整的，要及时向上级请示汇报，确保社会和谐稳定。（县区）

（二）精心组织实施。各县区要及时出台改革配套方案，明确改革工作任务、方法步骤，理清部门职责，协调有关部门及时解决改革中遇到的困难和问题。要加强农村经营管理部门建设，保障人员和工作经费。各级农村经营管理部门要承担起具体指导农村集体产权制度改革的重任，要配备有能力有责任心的业务骨干，强化指导、协调和监督农村产权制度改革工作。农村经营管理部门人员要深入基层，加强政策解读和人员培训，编写通俗易懂的宣传材料，让基层干部群众全面了解改革精神和政策要求。加强监督检查，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。注重改革的系统性、协同性，与正在推进的有关改革做好衔接，发挥改革的综合效应。（农委、财政局、县区政府）

（三）加大政策支持力度。加大政策支持力度，清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境。农村集体经济组织承担大量农村社会公共服务支出，不同于一般经济组织，其成员按资产量化份额从集体获得的收益，也不同于一般投资所得，要落实国家关于支持农村集体产权制度改革的税收政策。在农村集体产权制度改革中，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制。统筹安排农村集体经济组织发展所需用地。

注：阜新，隶属于辽宁市。位于辽宁省西部，往南经锦州可直下京、津；北上经通辽可到霍林河矿区；东达沈阳及辽东沿海城市；西至朝阳、内蒙古赤峰。辖五个区、一个县、一个蒙古族自治县：海州区、新邱区、太平区、清河门区、细河区、彰武县、阜新蒙古族自治县。面积10445平方千米，人口177.87万（2015年）。

阜新地势西北高，东南低；西南高，东北低，是低山丘陵区。气候气候属于北温带大陆季风气候区，四季分明，雨热同季，光照充足。境内矿产资源丰富，初步探明有38种矿藏，矿产地228处；其中煤的储量较大，资源储量达10亿多吨。

阜新市境内旅游景点有圣经寺、瑞应寺、阜新市清河门双庙街清真寺、查海遗址、海棠山摩崖造像、阜新万人坑死难矿工纪念馆、关山风景区、闹德海水库、纵横温泉滑雪场等。境内的高林台城址是东北地区目前发现最早、保存最好的土木结构的城门建筑遗址。

>>推荐：新市区农村产权交易