关于印发《湘西自治州稳步推进农村集体产权制度改革工作方案》的通知

文号：州发〔2018〕13号

各县市委、县市人民政府，湘西经济开发区，州直副局级以上单位：

《湘西自治州稳步推进农村集体产权制度改革工作方案》已经州委、州人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

中共湘西自治州委

湘西自治州人民政府

2018年4月20日

湘西自治州稳步推进农村集体产权制度改革工作方案

为深入贯彻落实《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）和《中共湖南省委湖南省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（湘发〔2017〕24号）精神，探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性，特制定本方案。

一、总体要求

认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革工作的决策部署，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，按照把握正确改革方向、坚守法律政策底线、尊重农民群众意愿、分类有序推进改革、坚持党的领导的基本原则，探索集体经济新的实现形式和运行机制，推动各种现代生产要素向农业积聚。通过改革，科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有权关系，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益；建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，为集体资产保值增值、集体经济发展壮大创造条件；落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

二、重点任务

（一）全面开展清产核资（2018年11月底前完成）

1.明确基本程序。在当地党委、政府统一领导下，对集体所有的各类资产进行全面清理核实，摸清集体家底。清产核资一般以村为单位开展，属于村民小组农民集体所有的以村民小组为单位开展，属于乡镇农民集体所有的以乡镇为单位开展。清产核资工作一般遵循制定工作方案、清理核实资产、进行权属界定、开展价值评估、公开公示结果、核销调整账务、归档整理造册、审核上报备案、建立健全台账等基本程序。

2.健全工作机制。一般以村为单位组建由乡村干部、财务人员、党员代表、村务监督委员会成员、集体经济组织成员代表以及农业、林业、水利等方面专业技术人员参加的清产核资工作实施小组，负责组织实施资产清查、实物盘点、价值评估等相应工作。对集体资产存量较大的村（组），农民群众有要求且确有必要的，经集体经济组织成员大会或代表大会决议，可以委托有资质的中介机构进行资产清查和资产评估。资产评估过程应由清产核资工作实施小组人员全程参加，评估结果要出具群众认可、各方签字的评估报告。

3.细化清查内容。对农村集体所有的资源性资产、经营性资产、非经营性资产进行全面清产核资。资源性资产主要为农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，已完成农村土地、林地、草原等资源性资产确权登记颁证的，可直接登记造册。经营性资产主要为用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等。非经营性资产主要为用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等资产。在摸清农村集体三类资产整体情况的基础上，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证、账表、账实相符。

4.核实资产价值。依照国家有关规定，对农村集体所有的各种资产，经估价或价值重估后，重新核实资产的实际存量，确定集体资产的价值总额。要清查负债，对于流动负债，要清查各种短期借款、应付及预收款项、预提费用；对于长期负债，要清查各种长期借款、长期应付款等。清查负债时，要对其真实性进行核实，严防虚假债务发生。

5.规范处置资产。对清查出的应入账但未登记入账的资产，经核对公示后登记入账；对有账无物或者核算不准确的资产，经核对公示后调整账目；对长期借出或者未按规定程序租赁转让的资产，要清理收回或者补办有关手续；对使用财政资金形成的资产按国家有关规定进行处置；对侵占集体资金和资产的，要督促当事人如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。

6.明确集体资产所有权。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，经成员大会或代表大会确认。在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。

7.加强农村集体资产财务管理。加强农村集体资金资产资源（以下简称“三资”）监督管理，加强县市、乡镇农村经营管理体系建设。清产核资工作基本结束后，各级农业农村（农经）工作部门要及时建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。修订完善农村集体经济组织财务会计制度，加快农村集体资产监督管理平台建设，实现集体“三资”管理制度化、规范化、信息化。稳定农村财务队伍，落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计以及任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村，县级党委和政府要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

（二）科学确认成员身份和加快建设农村产权流转交易平台（2019年底前完成）

1.研究制定政策。县级党委和政府要深入调查研究，广泛征求意见，科学制定农村集体经济组织成员身份确认的指导意见，对成员身份确认的时点、具体标准、程序办法等有关事项作出原则规定，并指导农民群众通过民主协商确认成员身份，确保县域范围内有关政策基本一致。

2.民主协商确认。确认成员身份应坚持有法依法，有政策按政策，没有法律法规和政策依据的由成员民主协商解决。一般应按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，采取原始取得、依法取得、申请取得等方式，经过“收集意见、调查核实、酝酿讨论、会议议决、公开公示”的民主程序形成决定，合理确认集体经济组织成员身份，做到公开、民主、全面、准确。成员身份的确认要注意协调平衡各方利益，既得到多数人认可，又防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。

3.加强成员管理。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

4.规范农村产权流转和交易。要在坚持政府主导、公益方向前提下，县乡依托集体“三资”监督管理、土地经营权流转管理等平台，建立符合农村实际需要的产权流转交易市场，开展农村承包土地经营权、集体统一经营管理的林权、宅基地使用权、农村集体建设用地和“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。县级人民政府要根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，制定农村产权流转交易管理办法，建立健全规范的市场管理制度、产权交易规则和内部监督机制，扶持和引导农村产权流转交易市场健康发展。

（三）有序推进经营性资产股份合作制改革和建立集体经济组织机构（2020年底前完成）

1.折股量化。经清查核实、价值评估并由全体成员确认的集体经营性资产总额扣除负债后的净资产数额以股份或份额的形式量化到本集体经济组织每个成员。折股量化到人的方式，可以将集体经营性净资产的价值总额落实到人；也可以不对集体经营性资产以价值形态体现，仅明确每位股东将来参与集体资产收益分配的份额。

2.股权设置。股权设置应以成员股（量化到成员个人的股份）为主，各地可以根据本地经济发展等情况，由本集体经济组织成员（代表）大会民主讨论决定是否设置集体股（由集体行使所有权的股份）及所占比例和股权管理办法。对于股权量化方式、配置比例等重大事项，依据有关法律法规和政策，实行民主决定，张榜公示。

3.股权管理。集体资产股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。原则上坚持确权到人、发证到户，户内共享、社内流转，长久不变、静态管理。由集体经济组织以户为单位向股东发放县级人民政府农业（农经）行政主管部门负责监制的股权证书，记载集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，作为其占有集体资产股份、参与管理决策和享有收益分配权的有效凭证。在股权静态管理模式下，农民持有的集体资产股权只能在本集体内部转让或由本集体赎回。深入开展赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点，逐步探索建立股权有偿退出机制，研究制定集体资产股权继承办法。加快建立集体资产股权登记制度，健全农村集体资产股权名册和管理台账，并报乡镇人民政府和县级农业农村（农经）工作部门备案。

4.组织机构。改革后的新型集体经济组织要依法依规、民主决策，制定集体经济组织章程及有关管理办法。建立股东大会、理事会和监事会，可与村“两委”同时换届，可连选连任。股东大会是集体经济组织的权力机构，实行一人一票表决制度，重大事项须经股东（股东代表）大会三分之二以上审议通过后方可实施。理事会、监事会由股东（股东代表）大会选举产生，理事长是法人代表，从理事会成员中选举产生。监事会组成人员不得少于3人，监事长列席理事会会议。理事、经理及财务负责人不得兼任监事。

5.收益分配。改革后的新型集体经济组织，年度收益分配要依据当年经营收益情况，合理确定分配方案，明确收益分配范围和顺序，确定收益分配及提取公积金、公益金的比例，按其成员拥有股份的权重进行分配，实行同股同利。坚持效益决定分配原则，无效益不分配，严禁举债分配。年度收益较少，经股东大会讨论通过，当年可不分配，收益结转下年。

（四）积极推进集体资源性资产股份合作

1.加快农村各类产权确权登记颁证工作。按照应确尽确、能确尽确原则，加快农村土地承包经营权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、水利设施所有权等农村各类产权确权登记颁证进程和信息化管理工作，为盘活农村资源资产奠定产权基础。

2.引导稳步推进农村土地股份合作。积极引导农户把承包土地、林地、草地的经营权转化为股权，入股现代农业园区或农业产业化龙头企业、农民合作社等，获取保底收益或按股分红。对中心村建设复垦出的耕地以及农村闲置宅基地整理、土地整治中新增的耕地，可采取确权确股不确地的办法，实行统一经营或入股其他市场主体进行规模经营。开展对外合作的，必须对集体资产依法进行评估，防止任意作价。

3.积极开展集体未承包到户资源股份合作。支持集体经济组织利用未承包到户的集体机动地、“四荒”地、果园、养殖水面等集体资源，采取股份合作的形式，进行资源开发、产业化经营，提高农村资源的有效开发利用力度，增加集体经济收入。

4.鼓励发展旅游资源股份合作。支持景区附近、历史文化名村等有旅游资源的村，以旅游资源经营权等入股成立股份合作制经济组织，发展休闲、度假、文化、观光等产业，增加农民的财产性收入。

（五）发展壮大农村集体经济

农村集体经济组织要有序保护、合理开发利用资源性资产，增强集体经济发展的基础；经营性资产折股量化后，由集体经济组织统一经营，实现保值增值，增加集体经济组织成员收入。国家投资和扶贫等渠道形成的生产性设施和公益性设施，可根据实际情况确权到集体经济组织；用于公益的非经营性资产，由集体经济组织制定管理办法，统一管理，保持非经营性资产的完整和使用服务价值。要防止集体资产流失，大力开展农村集体资产资源经济合同清理，规范农村集体资产资源承包租赁经营，加强农村集体资产资源的合理利用，促进集体经济发展。要切实抓好集体经济组织债权回收和债务化解工作，严控新债，营造集体经济发展的良好环境。股份经济合作社或经济合作社作为集体资产管理和独立市场经济主体，按现代企业制度开展资产管理和运营，可通过独立经营、承包、租赁、参股、入股、联营等方式开展各项经济活动。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务，以及旅游、商贸流通与市场管理等服务，大力发展农村服务型经济。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。各级各部门要依法依规从市场准入、资金支持、财政奖补、土地使用、人才引进、金融保险等方面加大扶持力度。

三、保障措施

（一）加强组织领导。为确保工作稳步推进，成立州农村集体产权制度改革领导小组，领导小组办公室设在州农经站，负责农村集体产权制度改革的指导、联络、协调、综合和督查工作。各有关部门要切实履行职责，制定出台支持改革的具体政策措施，确保农村集体产权制度改革工作稳步推进。各级党委书记是第一责任人，要亲自挂帅，承担领导责任。县市、乡镇要建立健全领导机制，层层分解任务，落实工作措施，提出具体要求，创造保障条件。各级要加强农村经营管理体系建设，确保有队伍、有人员综合协调农村集体产权制度改革工作。

（二）落实政策支持。要强化对农村集体产权制度改革的财政保障，各级财政部门要抓紧制定财政支持农村集体产权制度改革的具体办法。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。支持新型集体经济组织作为申报实施主体参与农业综合开发、农业产业化等农业和农村经济建设项目。改革后的新型集体经济组织，在财政投资、融资贷款等方面，继续享受原集体经济组织的各项优惠政策。在农村集体产权制度改革中，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。鼓励金融机构将依法取得法人资格的农村集体经济组织纳入评级授信范围，并提供信贷支持。加强农村金融担保体系建设，扩大农村集体资产抵押担保物范围，探索开展生产设施、集体股权抵押贷款。统筹安排农村集体经济组织发展所需用地，允许改革后的农村集体经济组织利用集体建设用地按国家规定搞开发经营。

（三）广泛宣传培训。各县市要广泛开展宣传发动，让农民群众明白改革的目的、意义、方式，使他们了解改革、拥护改革，参与改革。要加大基层业务人员培训力度，按照州培训到县市、县市培训到乡镇、乡镇培训到村的要求，通过集中授课、观摩交流、专题讲座等方式，提高党政负责人和有关工作人员的政策水平和具体操作能力，培养一批熟悉政策、业务能力强的骨干力量。要加快建立县市、乡镇农村集体产权制度改革辅导员队伍，深入基层，宣传指导改革工作。县市、乡镇、村要指定专人负责政策解读和业务咨询。要积极借鉴外地经验，总结推广本地典型，发挥样板示范作用。依托大专院校，大力培育新型农民，加强农村集体经济人才培养力度。

（四）强化督查考核。把推进农村集体产权制度改革和发展壮大农村集体经济纳入县市、乡镇领导班子五个文明建设绩效考核内容。对成绩突出、贡献较大的人员，在提拔使用时，予以优先考虑；对工作推动不力、进展不快的地方，约谈党政主要领导、问责相关人员。建立督查总结评估制度，及时掌握和通报各地农村集体产权制度改革工作开展情况。

（五）严肃工作纪律。改革过程中，要切实保障农民群众民主权益，做好群众的思想工作，讲清政策，防止工作简单化和少数人说了算。要落实属地管理责任，对因在改革过程中不民主、不公开、不透明和弄虚作假等不履行或不正当履行工作职责，引发信访突出问题、恶性事件或群体性事件，造成不良影响和严重后果的，应当追究有关责任人的责任。对非法侵占、哄抢、平调、挪用、私分和损坏集体资产的，要如数退赔，涉嫌违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究责任人的刑事责任。认真做好农村产权纠纷调解仲裁和司法救济工作，确保把矛盾化解在基层，消除在萌芽状态，为全州农村集体产权制度改革创造良好的社会环境。