安徽省阜阳市《界首市关于推进农村集体产权制度改革和“三变”改革的实施意见》出台的背景是什么？改革的指导思想、基本原则是什么？要达到怎样的目标任务？改革主要任务和步骤有哪些？以下是对《实施意见》的解读。

一问：《实施意见》出台的背景是什么？

答：在2016年12月，中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号），对农村集体产权制度改革作了总体部署，对于深化农村改革、保障农民权益、形成农村经济发展新动能具有重大意义。2017年8月，安徽省委、省政府印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（皖发〔2017〕27号），并在2016年印发了《“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革试点工作方案》（皖农工组〔2016〕7号），今年省委省政府又召开了全省农村“三变”改革工作经验交流会，推进集体产权制度改革和“三变”改革试点。

为贯彻落实中央、省、市集体产权制度及“三变”改革文件精神和有关部署，根据县委县政府领导指示要求，结合我市实际并吸纳外地好的经验做法，我委草拟了《东至县关于推进农村集体产权制度改革和资源变资产资金变股金农民变股东改革的实施意见》。

二问：农村集体产权制度及“三变”改革的指导思想、基本原则是什么？要达到怎样的目标任务？

答：《实施意见》中指出，全面贯彻落实党的十九大精神，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真落实中央、省市决策部署，按照维护稳定、坚守底线，尊重民意、民主决策，因地制宜、分类实施，稳步推进、鼓励创新，依法依规、风险可控的基本原则，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革、资源变资产资金变股金农民变股东改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，探索集体经济新的实现形式和运行机制，培育农业农村发展新业态新动能，发展壮大集体经济实力，维护农民集体财产权益。

目标任务：到2019年底前基本完成农村集体产权制度改革和农村“三变”改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

三问：推进农村集体产权制度改革主要任务和步骤有哪些？

答：农村集体产权制度改革是一项政策性、时间性、操作性很强的工作。推进这项改革，既要鼓励创新、勇于实践，又要坚持原则、把控方向。具体工作中，重点把握以下5点：

一是全面开展集体资产清产核资。目的是摸清集体资产的家底，这是顺利推进农村集体产权制度改革和三变改革的基础和前提。《实施意见》要求，要按照省清产核资方案，对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。在清产核资中，重点清查核实未承包到户的资源性资产、集体统一经营的经营性资产以及货币资金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。清产核资对象主要是村、居（社区）、组集体经济组织，乡（镇）本级如有农村集体资产的也要清查。

清产核资后，要明确集体资产所有权。按照产权归属，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，不能打乱原集体所有的界限。同时，按照有关规定，加强农村集体资金资产资源监督管理，完善监管平台，健全民主理财制度，加强审计监督。

二是合理设置股权和量化集体资产。《实施意见》指出，此项改革主要在有经营性资产的村、居（社区）、组，特别是城中村、城郊村、美丽乡村建设中心村和经济发达村开展，且只能在农村集体经济组织内部进行。在股权量化上，主要是将经清产核资后确认的农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。根据中央、省文件精神，《实施意见》指出，股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定，张榜公布。在股权管理上，提倡实行不随人口增减变动而调整的静态管理方式。

三是科学确认集体经济组织成员身份。这是开展农村集体产权制度改革的一项重要基础性工作，由于各地情况复杂，差异很大，很难制定一个统一的成员身份确认办法。《实施意见》要求，要依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、土地承包关系、对集体积累贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作。同时对离婚妇女、出嫁女、入赘男、在校大学生、现役义务兵、志愿兵等特殊群体，《实施意见》明确要坚持依法依规、民主议决的原则进行身份确认，确认结果张榜公布。同时，建立健全集体经济组织成员登记备案制度。

对无集体经营性资产的村、居（社区）、组，《实施意见》要求，可根据群众意愿和有些地方做法，开展集体经济组织成员身份确认工作。为防止侵权行为的发生，《实施意见》明确，成员身份确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。

根据中央、省、市文件精神，《实施意见》指出，提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

四是建立集体经济组织机构。《实施意见》要求，在农村集体产权制度改革中成立的股份经济合作社或经济合作社，是特殊的经济组织，代表集体行使所有权，履行集体资产经营管理职能。对于集体经营性资产存量较大、经营性收益丰厚稳定的村，可以组建以资产股份合作经营为主的股份经济合作社；对于经营性资产存量较小、村集体经营活动较少的村，可以暂时组建经济合作社。按照农业部经管总站巡视员黄延信博士的话来说，就是如果搞了集体资产股份量化，可以叫股份经济合作社；如果没有搞，可以叫经济合作社。

农村集体经济组织如何取得市场主体地位？《实施意见》指出：现阶段由县级政府主管部门发放农村集体经济组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。

五是健全规章制度和强化股权管理。《实施意见》要求，改革后农村集体经济组织要制定组织章程，选举股东大会、董事会、监事会等，完善集体经济组织治理机制。强化股权管理，组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等权能改革试点。在改革试点中，要建立集体资产股权登记制度，以户为单位向成员（股东）发放股权证书。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法，经批准可探索集体资产股份抵押、担保贷款试点。

四问：推进农村“三变”改革的主要内容和需要把握的重点环节有哪些？

答：一是在资源变资产方面。主要将集体拥有的资源要素和闲置的房屋、设施设备等，如尚未承包到户、仍由集体统一经营的耕地、林地、园地、“四荒”、水面等资源，一些闲置或低效利用的集体经营性资产，包括集体兴建或购置的房屋、具有经营价值的各种建筑物和机械设备，以及财政资金投入但划归集体所有的经营性资产等，在清查核实基础上，通过评估或协商，作价入股经营主体，通过股份合作的形式进行开发经营，增加集体和农民收入。

二是在资金变股金方面。主要将各级财政投入到农业农村的发展类、扶持类资金（补贴类、救济类、应急类资金除外），在不改变资金使用性质和用途的前提下，量化为村集体和农民持有的资金，入股经营主体，获得股份收益。

三是在农民变股东方面。主要在自愿的基础上，鼓励和引导农民以土地（林地）承包经营权、住房财产权，以及自有大中型农机具、资金、技术等生产要素，通过协商或者评估折价后，投资入股经营主体，按合同约定获得收益分红。在有经营性资产的村，通过实施股份合作制改革，将经营性资产折股量化到成员，赋予农民对集体资产占有、收益等权能，增加集体分配收入。

把握“三变”改革的重点环节：《实施意见》指出，各乡镇要在完成清产核资基础上，摸清可变资源资产资金及其他可变要素存量。实际工作中，注重把握好选准发展产业、选定承接主体、开展股份合作、实施收益分配等重点关键环节，确保改革稳步有序实施。

五问：如何有序保障改革的稳步实施

答：为稳步有序实施农村集体产权制度及“三变”改革试点，《实施意见》从四个方面提出了保障措施。

一是加强组织领导。明确全县农村集体产权制度和“三变”改革工作由东至县农村集体产权制度改革工作领导小组组织领导，建立县级组织实施、乡镇具体抓落实的领导体制和工作机制，各乡（镇）党委书记要亲自挂帅。落实部门职责，形成合力，确保改革有序推进。

二是精心组织实施。各乡镇按照县里确定的时间和任务要求，研究制定实施方案，因村制宜，编制改革任务清单，制定改革推进计划，夯实责任，扎实推动。开展改革政策宣传、解读和业务培训，发挥新闻媒体作用，宣传改革经验，加强舆论正确引导，营造改革氛围。加强县乡农村经营管理体系建设，为整县推进改革创造保障条件。

三是加大政策扶持。《实施意见》要求，加大改革工作经费保障，落实村级集体经济发展有关税费、财政资金奖补等政策，支持集体经济组织作为申报实施主体参与农业和农村经济建设项目。全面落实国家支持农村集体产权制度改革的税费减免政策，完善金融机构对集体经济组织、“三变”承接主体的融资、担保等政策，支持新型经营主体发展的用地用电优惠政策要向“三变”改革承接主体倾斜。

四是严格督察考核。把推进农村集体产权制度和“三变”改革纳入乡镇全面深化改革和政府年度目标管理绩效考核重点内容，对改革任务落实和进展情况进行督察督办，建立督查、通报、约谈、问责制度，确保改革各项任务按时序节点落到实处、取得实效。

注：界首市，隶属于安徽省阜阳市。位于安徽省西北部，东邻太和县，南接临泉县、阜阳市，西接沈丘县，北接郸城县。辖3个街道12个镇3个乡：东城街道、西城街道、颍南街道；光武镇、泉阳镇、芦村镇、新马集镇、大黄镇、田营镇、陶庙镇、王集镇、砖集镇、顾集镇、代桥镇、舒庄镇；邴集乡、靳寨乡、任寨乡。面积667.3平方公里，人口81.7万人（2016年末户籍）。

界首市历史上就是兵家和商家必争之地，素有“皖西北明珠”和“小上海”之美誉。地貌属沉积平原；地势平坦，西北稍高于东南。气候属暖温带半湿润季风气候，河流有颍河、泉河、茨谷河、皇姑河、北八丈河、南八丈河、拉牵沟、东蒲沟等。

界首市旅游景点有首市植物园、泉阳公园、刘秀公园、大黄庙、琉璃寺、七七抗战纪念碑、两湾国家湿地公园、翰墨文化园、万亩森林公园、颍南植物园、莲蒲湖湿地公园、新阳城遗址、臧家公馆、油坊街木楼、界首清真寺、界首豫皖苏军区旧址等。