中共垦利区委垦利区人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见（垦发〔2018〕8号）

2018年8月4日

为深入贯彻中央和省、市关于稳步推进农村集体产权制度改革的决策部署，创新农村集体经济运行机制，维护农民集体资产权益，推广产权制度改革试点经验，结合我区实际，制定本实施意见。

一、重大意义

农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。这三类资产是农村集体的主要财产，是农业农村发展的重要物质基础。长期以来，农村集体经济运行过程中，资产权属不明、权能不完整、成员边界不清、管理组织不健全、运行机制不完善等问题没有根本解决，限制了集体资产的有效配置和有序流转，抑制了农业农村发展活力，阻碍了农村社会生产力的发展。

农村集体产权制度改革是农村生产关系的重大变革，是管长远、管根本、管全局的重大制度安排，是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求。推进农村集体产权制度改革，有利于实现城乡要素平等交换，推动城乡一体化加快发展；有利于发挥市场配置资源的决定性作用，激发农村集体资产潜能，促进各种现代生产要素资源向农业农村集聚；有利于维护农村集体经济组织成员的财产和民主权利，让农民群众共享改革发展成果，增强获得感和幸福感；有利于构建新型农村经济社会治理体系，巩固党在农村的执政基础，维护农村和谐稳定。新形势下，稳步推进农村集体产权制度改革，对于完善农村基本经营制度，增强农业农村发展新动能，实现全面建成小康社会目标，具有深远的历史意义；对于推进我区现代农业加快发展、实现农民群众持续增收、促进农村繁荣稳定，具有重大的现实意义。

二、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九大精神和省、市关于实施乡村振兴战略、深化农村改革的决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度和运行机制，发展壮大集体经济，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

（二）基本原则

—坚持正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，构建集体资产运行新机制，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进农村集体经济发展和农民持续增收。

—坚持因地制宜。立足当地实际，因村制宜，分类实施，有序推进。农民集体享有充分的改革自主权，着力在创新村集体经济组织管理体制和运行机制上实现突破。

—坚持依法办事。坚守法律政策底线和工作程序。坚持农民集体所有不动摇，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，防止内部少数人控制和外部资本侵占。认真落实党在农村的方针政策，积极稳妥地处理好各种利益关系。

—坚持民主决策。坚持以人为本，充分调动和发挥好农民群众改革创新的积极性。把公开、公正、公平精神贯穿于改革的全过程，充分保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，尊重农民群众的选择。

—坚持党的领导。充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，调动广大党员干部和农民群众的积极性、创造性，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保各项改革举措有效落地。

（三）目标任务。在清产核资的基础上，对农村集体经营性资产以股份或份额形式量化到本集体成员、确权到户，发展多种形式的股份合作，明确集体经济组织的市场主体地位，健全集体资产运营的管理、监督和收益分配机制；对用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产，在折股量化到人的基础上，探索建立集体统一运行管护的有效机制，更好地为集体经济组织成员提供公益性服务；对农村集体所有的土地、林地、荒地、滩涂等资源性资产，全面完成确权登记颁证工作，一并纳入产权改革范畴。针对未完成确权登记颁证的，各镇、街道组织辖区内村集体进行梳理。界址清晰，权属明确的，要完善相关资料进行确权登记颁证；界址不清，权属不明的，各镇、街道要组织开展边界划分指认，然后进行确权登记颁证；当前无法解决的权属争议纠纷，要组织填写争议原由书划定争议范围，按权属争议土地处理。拓展农村集体产权制度改革权能，区、镇（街道）建立健全农村产权交易市场，促进农村各类产权规范有序流转。2018年，在前期试点的基础上，全区所有镇（街道）、村全面进行改革，80%以上的村完成清产核资、集体经济组织成员确定、成员配股、注册设立集体经济组织工作，其余村8月底前全面完成清产核资工作；2019年，所有村完成产权改革，进一步健全规章制度，规范运行，建立起符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制。

三、重点工作

（一）全面开展农村集体资产清产核资。这是农村集体产权制度改革的基础和前提。村（组）农民集体所有的各类资产都要进行清产核资，并将所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，不能打乱原集体所有的界限，由农村集体经济组织依法代表集体行使所有权。重点清查核实未承包到户的资源性资产、集体统一经营的经营性资产、非经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符，依法依规处置清产核资中的各类问题。区分经营性资产、非经营性资产和资源性资产，分别登记造册。清产核资结果要向全体成员公示，经村集体经济组织成员大会或者代表大会确认后，建立健全资产管理台账和登记、保管、使用、处置、备案等制度。资产规模较大或群众争议多的村（组），可以根据农民意愿聘用专业评估机构协助开展相关工作。清产核资工作根据市政府统筹安排进行，区级协调指导、镇（街道）负责组织实施。已完成清产核资的村（组），要按照要求查漏补缺，健全档案信息，规范整理，安全保管。

（二）合理确认集体经济组织成员身份。这是农村集体产权制度改革的关键环节。要依据有关法律法规，遵循“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，按照“以法律法规政策为依据、以村规民约为参照、以民主决策兜底”的办法，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系等因素，协调平衡各方利益，合理确认集体经济组织成员身份，做到全面、准确、不遗漏。法律法规和现行政策有明确规定的，从其规定；未明确规定的，将确认方案提交村集体经济组织成员大会民主讨论决定，张榜公示，接受群众监督。要制定农村集体经济组织成员身份确认指导性规范或意见，建立健全农村集体经济组织成员登记备案制度；村（组）成员身份确认的具体程序、标准和管理办法，由集体经济组织成员大会协商确认并实施。成员身份确认结果要进行公示，并在镇（街道）备案，既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，特别要注意保护妇女的合法权益，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。

（三）分类推进农村集体资产股份合作制改革。在全面清产核资的基础上，将农村集体所有资产以股份或者份额形式量化到本集体经济组织成员，作为其享有集体资产产权、参与集体收益分配的基本依据；将清产核资及量化结果与组织成员身份确认结果挂钩，设置股权，进行配股。根据集体资产能否产生收益，将股种分设为A股和B股，即将经营性资产和资源性资产等能产生分红的集体资产设置为A股，将不产生收益、无分红的非经营性资产设置为B股。股权设置应以成员股为主，集体股的设立与否及所占比例由村集体经济组织成员大会或者代表大会决定。成员股可以仅设置人口股，也可以根据需要设置人口股和农龄股（劳动龄）；有条件且需要的地方可以设置扶贫股、独生子女奖励股等。股份配置原则上实行一户一证、一人一票、配置到人。股种设置和股份配置的具体办法实行一村一策，由集体经济组织成员大会或者代表大会讨论制定，报镇（街道）审批确定；股权管理提倡实行静态管理，不随人口增减变动而调整，确需实行动态管理的，需经集体经济组织成员大会或代表大会讨论通过。提倡农村集体组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。农村集体资产股份合作制改革，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。

（四）建立新型农村集体经济组织。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，要在村党组织的领导下，依法代表成员集体行使集体资产所有权。完成改革的村（组）都应建立新的农村集体经济组织，可根据成员结构、资产情况，建立经济合作社或农村经济（社区）股份合作社。现阶段，可由区级政府农业（经管）部门负责发放农村集体经济组织登记证书，农村集体经济组织据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，建立健全内部监督管理制度，重点是建立健全集体资产产权和财务监督管理制度，发挥好管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能作用。要严格保护集体资产所有权，农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质。涉及成员利益的重大事项要实行民主决策，防止少数人操控。鼓励资产规模较大的集体经济组织，实行独立核算和规范管理。要妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系，明晰职能和权责边界；有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。在基层党组织的领导下，明晰集体经济组织与村民委员会的职能关系，发挥村党支部、村民委员会、农村集体经济组织作用，探索新型农村治理结构。

（五）保障农民集体资产股份权利。探索赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的办法。建立集体资产股权登记制度，集体资产量化为股权后，由集体经济组织向股东出具股权证书，记载农村集体经济组织成员持有的股份信息，作为其参与管理决策、享有收益分配的凭证。落实农民的集体收益分配权。坚持“盈余共享、风险共担”的原则，健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，按集体经济组织章程规定的顺序和比例进行盈余分配，确保股东利益。盈余分配要做到兼顾股东权益和集体经济组织公共、公益事业发展需要，年终财务决算和盈余分配方案由理事会提出，提交股东（代表）大会讨论决定。探索农民集体资产股份有偿退出的范围、条件和程序，现阶段只能在本集体内部转让或者由本集体经济组织赎回，同时要防止出现持有份额较大股东。大力推进农村产权交易市场建设，建成市、区、镇（街道）三级联动的农村产权交易体系，健全交易规则，完善运行机制，扩大产权交易品种，实行公开交易，将农村集体土地等资源性资产和集体经营性资产纳入市场流转交易，促进农村各类产权规范有序流转，激发农村发展活力。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。维护进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。

（六）发展壮大农村集体经济。坚持因地制宜、因村施策，加强分类指导，在抓好“同类同法、成方连片”的基础上，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜旅游则旅游，着力实施资源开发、土地经营、产业带动、服务创收、旅游带动、资本运作等项目，从实际出发探索集体经济发展有效途径。鼓励各地充分利用各类集体资产、生态环境和人文历史等资源、集体积累和政府帮扶资金等，发展符合地方规划和市场需求的相关产业。集体资产运营应采取市场化运营方式，可以由改制后新的集体经济组织自主经营，也可以通过承包、租赁、拍卖、托管、联营、股份合作等方式，由其他主体经营或与其他主体联合经营。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务，增加集体收入。鼓励各类资本共同参与村级集体经济发展，探索建立多元化投融资机制，做大做强优势产业，加快培育“新六产”。

（七）建立健全集体资产监督管理机制。集体经济组织，要严格实行民主理财，切实发挥监事会的监督管理作用，保障村集体经济组织成员的知情权、监督权、管理权和决策权。建设农村集体资产管理信息系统，推动农村集体资产管理制度化、规范化、信息化。建立专业化的农村集体经济财会人员、审计人员队伍，落实民主理财，规范财务公开，提高农村财务管理规范化水平；加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支、重大决策事项、债务债权等定期审计。对集体财务管理混乱的村，各镇、街道要及时组织力量整顿。建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止发生侵占集体资产的问题，坚决查处发生在群众身边的腐败行为。

四、保障措施

（一）加强组织领导。各镇、街道要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，高度重视农村集体产权制度改革工作，摆上重要议事日程，切实加强组织领导，积极稳妥推进改革。改革工作由区农村集体产权制度改革工作领导小组组织实施，主要负责统筹协调改革中的重大问题，区农业局牵头，有关部门、单位按照职责分工，制定配套支持政策、分工方案并抓好落实。建立完善区级组织实施、镇（街道）具体落实的领导体制和工作机制。各镇、街道要梳理细化各项改革任务，研究制定具体落实措施，压实工作责任，强化督导考核，确保改革落地见效。各镇（街道）党（工）委书记要亲自挂帅，承担领导责任。要注重改革的系统性、协同性，与推进的有关改革搞好衔接，发挥改革的综合效应。对于改革中遇到的矛盾和问题，特别是涉及重大政策调整的，要及时向上级请示汇报，按程序研究解决，确保社会和谐稳定。

（二）加强政策支持。持续推进“放管服”改革，着力解决农村集体经济组织注册难、程序繁琐等问题，优化农村集体经济发展环境。要逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制。统筹安排农村集体经济组织发展所需用地。要全面落实国家支持农村集体产权制度改革的税收政策。在农村集体产权制度改革中，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。对新成立的符合条件的农村经济组织落实相关税收优惠政策。对符合条件的农村集体经济组织落实小微企业等相关税收优惠政策。政府拨款、减免税费、扶贫投入等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。各级财政要加大对改革工作的支持，做好经费保障工作。

（三）完善经管体系。加强农村经济经营管理体系建设，根据农村人口数量充实配备专职工作人员和必要办公设备，落实工作经费，确保责任和人员落实到位。建立健全容错机制，落实激励保障措施，激发基层农经工作人员干事创业活力。建立完善农村土地承包经营调解仲裁体系，拓展基层农村土地承包调解体系功能，妥善化解农村产权纠纷，有效维护各类权利主体的合法权益。

（四）大力宣传引导。要充分利用各种媒体、多种途径深入宣传上级有关农村集体产权制度改革的主要精神，解读有关政策法规和工作要求，提高农民群众和基层干部认知度，充分调动广大干部群众参与改革的积极性。要深入总结宣传改革成功典型案例，发挥示范带动作用。加强对基层干部的培训，增强政策执行力。

（五）严格办事程序。农村集体产权制度改革涉及全体成员的切身利益，必须严格做到改革方案提交村集体经济组织成员大会民主讨论和同意；有关实施方案必须交集体成员广泛讨论，充分听取意见，取得广大成员的理解和支持，严格履行规范的操作程序；要严格执行国家有关法律法规以及文件规定，注意政策连续性，正确处理好改革、发展和稳定的关系。

（六）严肃工作纪律。加强改革过程中的矛盾纠纷排查调处，切实把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。各级党员干部依法行政，严格按政策办事，决不允许以权谋私，对出现违纪问题的，要严肃查处。对乘机制造事端、聚众闹事和制造矛盾、设置障碍、干扰改革工作正常进行的，要依法处理，造成严重后果构成犯罪的，移交司法部门依法追究其刑事责任。

注：垦利区，隶属于山东省东营市。位于东营市中部，东濒渤海，南接东营市东营区，西北望利津县，东北邻东营市河口区。辖2个街道5个镇1个省级开发区：垦利街道、兴隆街道，胜坨镇、郝家镇、永安镇、黄河口镇、董集镇，山东垦利经济开发区。面积2331平方千米，人口24.82万（2013年常住）。

垦利区地貌为典型的三角洲地貌；地势自西南至东北呈扇形微倾斜。气候属温带季风气候，河流有黄河、溢洪河、永丰河、张镇河、小岛河、广利河等。旅游景点有黄河口生态旅游区、民丰湖公园、黄河入海口生态农业观光园、渤海垦区革命纪念馆、黄河三角洲国家级自然保护区、西宋生态农业观光园、天宁寺、红光渔家等。