2018年5月，安徽省宿州市灵璧县委、灵璧县人民政府印发了《灵璧县农村集体产权制度改革实施方案》（灵发﹝2018﹞5号，以下简称《实施方案》），在全县开展了农村集体产权制度改革，现将文件的有关政策解读如下：

1．《实施方案》出台的背景。

自实行家庭承包经营以来，特别是近年来，出现了农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题。针对这一问题，党的十八届三中全会提出了开展保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的集体经济产权制度改革。2016年，中央审议通过并下发了《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。之后，农村集体资产产权制度改革试点工作全逐步展开。安徽省在天长市、金寨县等地开展了改革试点，2017年8月28日，印发了《中共安徽省委、安徽省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（皖发﹝2017﹞27号）。2017年12月18日，宿州市委、宿州市人民政府印发了《中共宿州市委、宿州市人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（宿发﹝2017﹞36号，正式启动宿州市农村集体产权制度改革。根据中央及省、市相关精神，县农委起草的《灵璧县农村集体产权制度改革实施方案》并通过征求意见、政府常务会议审议、县委常委会审议后下发。因此，《实施方案》的出台，既是贯彻中央三部委和省委、市委文件精神的具体要求，也是适应农村发展形势、推进农村产权制度改革的客观需要。

2．开展农村集体资产产权制度改革工作的指导思想。

开展农村集体资产产权制度改革工作，要以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指引，以保护农村集体经济组织及其成员合法权益为核心，以赋予农民更多财产权利为重点，积极探索集体所有制的有效实现形式，不断壮大集体经济实力，增加农民财产性收入。在坚持家庭承包责任制和尊重农民意愿的前提下，发展多种形式的股份合作，推动生产要素向农业积聚，探索建立中国特色社会主义的农村集体产权制度，为现代农业发展和美好乡村建设奠定坚实的制度基础。

3．开展农村集体资产产权制度改革工作应遵循的基本原则。

农村集体资产股份合作制改革是一项政策性强、涉及面广的工作，开展这项工作应遵循以下四项基本原则：

（1）守住底线，风险可控。严格遵守各项法律法规，落实党的农村政策，积极稳妥处理好各种利益关系，严防集体资产被侵蚀和农民利益受损害，控制和化解各种风险，确保工作顺利实施。

（2）尊重意愿，民主决策。充分发挥农民的主体作用，尊重群众的选择和创造，坚持阳光操作、规范运行、严格监管，充分发扬民主，使农民群众切实成为改革的参与者和受益者。

（3）因地制宜，分类指导。从实际出发，尊重历史、照顾现实、依法依规，有针对性地加强业务指导，制定符合实际的改革方案，不搞“一刀切”，不搞一个模式。

（4）鼓励创新，稳步推进。在当地党委、政府统一领导下，整体谋划，统筹安排，有组织、有步骤地推进改革。鼓励先行先试，探索可复制、能推广的实践经验。

4.开展清产核资和股份量化工作的具体要求。

农村集体资产清产核资和集体资产股份量化是开展农村集体资产股份合作制改革工作的两个重要环节，清产核资是前提，股份量化是关键。对于清产核资，在县乡农业、林业、财政管理部门指导下，由村组织人员，按照有关规定对村集体所有资产进行全面清查，界定权属，分门别类登记造册。清查的集体资产范围包括：集体所有的耕地、林地、草地、山岭、荒地、滩涂、水面等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机械设备等经营性资产，以及用于农村教育、文化、卫生等公益事业的非经营性资产。清产核资结果要经集体经济组织成员会议或成员代表会议确认，在村内张榜公示后，报县乡农业、林业、财政管理部门备案。

对于集体资产股份量化，主要涉及折股量化的资产范围和折股量化的具体方式。目前农村集体资产主要有三大类，一是土地等资源性资产，二是经营性资产，三是非经营性资产。对于资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，在充分尊重承包农户意愿的前提下，探索发展土地股份合作等多种形式；在稳定林地承包关系、保持林地用途不变的前提下，积极稳妥开展集体林地股份合作制经营。对于非经营性资产，重点是探索集体统一运营管理的有效机制，更好地为集体经济组织成员及社区居民提供公益性服务，已经折股量化的，也应由集体经济组织管理。对于经营性资产，重点是明晰集体产权归属，将资产折股量化到集体经济组织成员，发展农民股份合作，明确集体经济组织的市场主体地位，健全集体资产运营的管理、监督和收益分配机制。具体折股量化的资产范围和量化方式由集体经济组织成员会议或成员代表会议讨论决定。

5．农村集体经济组织成员身份界定方法。

农村集体经济组织成员身份界定涉及每个农民的切身利益，是开展农村集体资产股份合作制改革的一项重要的基础性工作。但由于各地情况复杂，差异很大，目前很难制定一个统一的成员身份确认办法。因此，要坚持尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则，由各村统筹考虑户籍关系、土地承包经营权情况、对集体积累作出的贡献等因素，民主确定集体经济组织成员身份。具体界定办法和程序由集体经济组织成员会议或成员代表会议讨论决定，界定结果张榜公布。《实施方案》也要求：县农业部门要制定农村集体经济组织成员身份确认指导意见，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。成员身份确认结果既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益。要依法保障集体经济组织成员享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，落实好农民对集体经济活动的民主管理权利。

6.开展集体资产产权制度改革的工作方法。

赋予农村集体资产权能是农村集体资产股份合作制改革的核心。所谓集体资产股份权能，就是指农村集体经济组织成员（股东）持有的集体资产股份所具有的功能。按照党的十八届三中全会《决定》的要求，集体资产股份的权能包括占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等六项。赋予集体资产股份权能改革，要根据不同权能分类实施。一是认真落实农民对集体资产股份的占有权和收益权。对于占有权，要将集体资产折股量化到人、落实到户。建立健全农村集体资产股权证书管理制度，以户为单位向成员（股东）发放股权证书，作为其占有集体资产股份、参与管理决策、享有收益分配的有效凭证，保障农民对集体资产股份实际占有权。对于收益权，改制后的集体经济组织，按其成员拥有股权的比例进行收益分配，确保农民收益。二是积极探索农民对集体资产股份的有偿退出权和继承权。对于有偿退出权，主要是明确集体资产股份有偿退出的范围、条件和程序，建立农民对集体资产股份有偿退出机制。对于继承权，主要是探索具备法定继承人资格但不是集体经济组织成员的人员继承集体资产股份的规则，以及继承人与集体的关系和对农村集体经济组织社区性的影响。

7．农村集体资产产权制度改革的工作要求。

一是加强组织领导。推进农村集体资产股份合作制改革，乡镇（开发区）是责任主体，村级是实施主体。各级都要高度重视，明确工作任务，落实领导责任，改革工作要在党委、政府统一领导下，建立由农业、财政部门牵头，林业、国土、规划、水利等部门和单位各司其职、协作配合的工作机制，统筹指导各项工作。二是加强检查指导。各相关部门和单位应按照职责分工，加强对工作的跟踪指导和监督检查，加强政策宣传解读，做好相关培训工作。建立符合实际需求的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。

注：灵璧县，隶属于安徽省宿州市。位于安徽省东北部，东临泗县，南接固镇县、五河县，西连埇桥区，北接铜山区、睢宁县。辖13个镇6个乡：灵城镇、韦集镇、黄湾镇、娄庄镇、杨疃镇、尹集镇、浍沟镇、尤集镇、下楼镇、朝阳镇、渔沟镇、高楼镇、冯庙镇，向阳乡、朱集乡、大路乡、大庙乡、禅堂乡、虞姬乡。面积2054平方千米，人口104.1万（2017年常住）。

灵璧县是中国民间艺术（钟馗画）之乡、钟馗故里、中国观赏石之乡、奇石之乡，素有“奇石虞姬钟馗画，一奇一美一神，灵璧三绝甲天下”之誉，灵璧石被誉为中国四大观赏石（灵璧石、太湖石、昆石、英石）之首，被乾隆皇帝御封为“天下第一石”。

灵璧县地貌以平原为主，特征为"大平小不平"；地势北高南低，呈西北东南倾斜。气候属温带季风性气候，山有徐准山、灵觉山，河流有沱河、汴河。旅游景点有奇石文化园、虞姬文化园、钟馗文化园、现代农业博览园、磐云山国家地质公园、钟馗酒文化博物馆、天一园、虞姬墓、垓下古战场、凤凰山隧道等。