中共凤阳县委凤阳县人民政府印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》的通知（凤发[2018]5号）

2018年5月23日

为贯彻落实《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发[2016]37号）、《中共安徽省委安徽省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（皖发[2017]27号）、《中共滁州市委滁州市人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》精神，结合我县实际，制定如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，认真落实党中央、国务院及省委省政府决策部署，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为推进城乡协调发展、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

（二）基本原则

把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配臵中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

分类有序推进改革。根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切；坚持问题导向，确定改革的突破口和优先序，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破。

坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

（三）目标任务

从2018年开始启动，力争用半年左右时间全面完成农村集体资产清产核资工作，2018年底前全面完成村集体经营性资产股份合作制改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。2018年4月上旬召开凤阳县农村集体资产股份合作制改革工作动员会，2018年4月中旬召开凤阳县农村集体资产股份合作制改革工作推进和培训会。具体工作分四个阶段：

第一阶段：成立组织，制定方案。2018年4月中旬前，县和乡镇成立试点工作领导小组，试点村（社区）成立工作组，通过深入调查研究，结合实际制定改革试点方案。

第二阶段：宣传发动，业务培训。4月中、下旬，县和乡镇组织村（社区）相关人员进行学习培训，试点村（社区）要利用广播、简报、村务公开栏、召开会议以及印发《致全体村民一封信》等形式，广泛宣传发动。

第三阶段：组织实施，稳步推进。5月至8月底，开展清产核资、成员界定工作。县和乡镇要组织精干力量，深入试点村（社区）对参与改革的村、组干部和群众进行政策、业务培训，对每个环节进行跟踪督查指导。为确保工作的合法性，每个工作环节的结果，都必须经村民大会或村民代表会议讨论通过。9月做好资产量化、股权设臵工作。在完成农民对集体资产股份的占有权、收益权的同时，各村（社区）还要开展探索和总结农民对集体资产股份的有偿退出权和继承权的经验、办法。10月开展构建法人治理机制和建章立制等工作。

第四阶段：检查验收，总结经验。2018年11月，各村（社区）对整个工作过程的做法、成效、经验和存在问题及整改措施等进行认真总结，分门别类地把试点工作各个环节的原始资料和图片、影像整理归档，使试点工作的全过程经得起历史的检验，取得的经验可复制、能推广。改革工作完成后，各村（社区）先自查，经申请乡镇组织审核后，再申请县检查验收。12月县组织检查验收，在县检查验收合格后，再由县申请省、市检查验收。

二、切实加强农村集体资产管理

（四）全面开展集体资产清产核资。根据农业部等九部委联合下发的《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》（农经发？2017？11号）及《农村集体资产清产核资办法》，认真组织实施。要对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。在清产核资中，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及货币资金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处臵等制度，实行台账管理。

（五）明确集体资产所有权。在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应建立健全农村集体经济组织，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。

（六）加强集体资产财务管理。修改完善农村集体资金资产资源管理若干规定。加快农村集体资产监督管理信息化建设，尽快建成县乡互联互通的监管平台，加强农村集体资金资产资源规范化管理。稳定农村财会队伍，加强能力培训，提高业务素质。健全集体经济组织民主理财制度，发挥村务监督委员会作用，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村，县级党委和政府要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

三、由点及面开展集体经营性资产产权制度改革

（七）稳步推进经营性资产股份合作制改革。认真总结试点经验，按照省里确定的时间要求，制订实施计划、确定年度任务，推进农村集体经营性资产股份合作制改革。改革主要在有经营性资产的村（组），特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。已经开展这项改革的镇村，要总结经验，健全制度，让农民有更多获得感。改革的重点是在清产核资的基础上，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据，发展多种形式的股份合作。农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。股权设臵应以成员股为主，是否设臵集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。对与集体经济比较薄弱、以农业为主、负债较多的村，经本集体经济组织成员民主讨论决定，可以设臵一定比例的集体股，但集体股占总股本的比例一般不超过20%。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。改革后农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。

（八）确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。在推进集体经营性资产股份合作制改革试点中，要积极探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。对其他无集体经营性资产的村（组），可根据群众意愿逐步开展农村集体经济组织成员身份确认工作。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

（九）保障农民集体资产股份权利。组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等权能改革试点。在开展集体经营性资产股份合作制改革和权能改革试点中，要建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，出具股权证书。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，落实好农民集体资产股份收益分配权。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。有关部门要认真总结改革试点经验，研究制定集体资产股份抵押、担保贷款实施办法，指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法。

四、因地制宜积极探索农村集体经济有效实现形式

（十）发挥农村集体经济组织功能作用。在农村集体产权制度改革中成立的经济合作社或股份经济合作社，现阶段可由县政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，开展经营管理活动。发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系。

（十一）维护农村集体经济组织合法权利。完善农村土地所有权承包权经营权分臵办法，落实农村集体土地所有权。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度。以家庭承包方式承包的集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织等发包方书面备案。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。对于经营性资

产，要体现集体的维护、管理、运营权利；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。加强集体资产运营监管，集体经济组织健全相关制度、签订规范合同、完善监督机制，确保运营资产保值增值。

（十二）多种形式发展集体经济。鼓励各村拓宽农村集体经济发展渠道，通过开发资源、盘活资产、综合服务等方式，探索集体经济发展新途径。积极推进“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革。整合有关涉农项目资金和政府帮扶资金等，支持发展村级集体经济。鼓励村集体利用集体积累资金和资产，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式增加集体收入。到2020年，全部消除无集体经营性收益“空壳村”。

（十三）引导农村综合产权规范流转和交易。利用农村综合产权交易中心平台，开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。加强农村产权流转交易服务和监督管理，依据《凤阳县人民政府办公室关于进一步规范农村集体“三资”流转交易的通知》，健全市场交易规则，促进公开规范交易。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，在试点基础上探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。

五、组织保障

（十四）强化组织领导。农村集体产权制度改革是具有四梁八柱性质的重大改革，各级党委和政府要切实加强组织领导，认真抓好各项改革部署的贯彻落实，既要鼓励创新、勇于试验，又要把控方向、有历史耐心，积极稳妥推进改革。强化县级农村集体产权制度改革工作组织实施领导体制和工作机制，建立乡（镇）党委书记亲自挂帅的工作推进机制。切实加强县乡农村经营管理体系建设，确保事有人管、责有人负；层层分解任务，落实工作措施，提出具体要求，创造保障条件。对于改革中遇到的矛盾和问题，要切实加以解决，涉及重大政策调整的，要及时向上级请示汇报，确保社会和谐稳定。

（十五）精心组织实施。全县农村集体产权制度改革工作由县委农村工作领导小组组织领导，县农委、县委农村工作领导小组办公室牵头实施。要梳理细化各项改革任务，明确任务承担单位，制定配套的分工实施方案。县有关部门要加强工作部署，建立工作台帐，强化工作调度，切实抓好落实。农业等有关部门的干部要深入基层，加强政策解读和干部培训，编写通俗易懂的宣传材料，让基层干部群众全面了解改革精神和政策要求，动员广大群众更好地支持和参与改革。开展业务培训，提高业务人员政策水平和操作能力。加强监督检查，建立通报制度，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。注重改革的系统性、协同性，与正在推进的有关改革做好衔接，发挥改革的综合效应。

（十六）加大政策扶持。清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境。落实好农村集体产权制度改革的税收政策。在农村集体产权制度改革中，落实免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制。政府出资设立的投融资公司或融资担保公司，要积极为村集体经济发展提供融资服务。统筹安排农村集体经济组织发展所需用地，落实在依法征收农村集体土地时预留一定比例建设用地专项用于发展村集体经济政策。

（十七）加强法治建设。建立健全以公平为核心原则的农村产权制度，赋予农村集体经济组织法人资格，明确权利义务关系，依法维护农村集体经济组织及其成员的权益，保证农村集体经济组织平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。适时完善集体土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面的制度。认真做好农村产权纠纷调解仲裁和司法救济工作。

注：凤阳县，隶属于安徽省滁州市。位于安徽省东北部，东、南部与明光市、定远县毗连，西、西北部与淮南市大通区、蚌埠市龙子湖区、蚌山区、禹会区接壤，北与蚌埠市淮上区、五河县相望。辖14个镇1个乡：府城镇、临淮关镇、武店镇、刘府镇、西泉镇、大庙镇、殷涧镇、总铺镇、红心镇、板桥镇、大溪河镇、小溪河镇、官塘镇、枣巷镇，黄湾乡。面积1949.5平方千米，人口67.4万(2017年常住)。

凤阳县是明太祖朱元璋的家乡，是八仙之一的蓝采和的成仙之地，是庄子与惠子濠梁观鱼之地，也是中国农村改革开放的发源地；有中国花鼓之乡、中国帝王之乡、中国改革之乡、中国曲艺之乡、中国石英之乡、中国民间艺术之乡、中国树莓之都等美誉。

凤阳县地貌北部为平原、中部为岗丘、南部为浅山。气候属北亚热带江北区亚湿润季风气候，河流有淮河、濠河、小溪河、板桥河、窑河、天河等；水库有鹿塘水库、官沟水库、凤阳山水库、燃灯寺水库；湖泊有花园湖、月明湖、方丘湖、老塘湖。旅游景点有韭山洞、禅窟寺、龙兴寺、明中都鼓楼、明皇陵、明中都皇故城、狼巷迷谷、卧牛湖、中国农村改革第一村——小岗村等。