为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈深化农村宅基地制度改革试点方案〉的通知》（厅字〔2020〕18号）精神，按照省委、省政府和市委、市政府的部署要求，深入推进农村宅基地制度改革试点，现结合实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，认真落实党中央、国务院关于农村宅基地制度改革的重要决策部署，以处理好农民和土地的关系为主线，以保障农民基本居住权为前提，以完善农村宅基地制度体系为重点，积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地属于本集体成员集体所有的相关规定，明晰宅基地所有权具体归属，完善宅基地所有权行使机制；保障农村集体经济组织成员家庭作为宅基地资格权人依法享有的权益，防止以各种形式非法剥夺和限制宅基地农户资格权；探索宅基地使用权的实现路径和办法，为建立依法取得、节约利用、权属清晰、权能完整、管理规范的农村宅基地制度提供实践经验。

（二）基本原则

——坚持稳慎推进。严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，充分认识农村宅基地制度改革的复杂性和长期性，保持历史耐心，先立后破、稳慎推进，强化从严管理，坚持封闭运行，风险可控，严格规范试点，防止出现偏差，确保社会和谐稳定。

——坚持“三权分置”。落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，积极探索宅基地管理新模式、新方法、新路径。

——坚持农民主体。切实尊重农民意愿，反映农民诉求，推进农民自主管理，充分发挥村民自治组织和村民事务理事会的作用，引导村民支持、参与宅基地管理改革，使改革成果惠及广大农民。

——坚持问题导向。聚焦农村宅基地制度突出矛盾和主要问题，精准施策，破解难题，着力夯实基础，规范制度。

——坚持分类指导。坚持顶层设计与基层创新良性互动发展，根据不同乡、村、组资源条件和发展水平，因地制宜探索改革模式。

（三）目标任务

通过试点，进一步厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间的关系，明确各自权能，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局；探索完善宅基地分配、流转、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径；夯实农村宅基地管理基础，健全宅基地管理制度，建立审批、流转、监管、执法等为一体的宅基地基础信息数据库和管理系统；盘活利用农村闲置宅基地和闲置住房，提高农村土地资源利用效率，改善农村人居环境，打造生态宜居美丽乡村，助推乡村振兴；总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果。

二、扎实做好相关基础工作

（一）全面摸清农村宅基地底数

结合第三次国土调查及农村集体土地确权登记颁证等工作，完善农村宅基地统计调查制度，开展农村宅基地情况调查研究，全面摸清宅基地规模、布局、权属和利用情况，对一户多宅、超占面积、闲置房屋、村内空地、附属设施等进行准确登记，建立工作台账，为分步整治、分类处置存量问题奠定基础。采用公开、公示等方式，确保摸排结果真实、准确，确保填报信息可追溯。将宅基地改革工作内容进行综合集成，逐步建立包含宅基地权利人、地类、四至方位、宗地面积、房屋建筑面积、房屋安全信息及审批、使用、流转、监管、执法等信息在内的宅基地基础信息数据库，建立宅基地基础信息查询、统计分析、建房审批、过程监管于一体的宅基地改革信息系统。

（二）科学编制村庄规划

做好县域村庄空间布局规划工作。加快编制“多规合一”实用性村庄规划，合理确定宅基地规模，科学安排宅基地布局，探索建立规划动态调整和“留白机制”，严格按照经批准的村庄规划进行建设。尊重农民意愿，不搞一刀切，不违背农民意愿强行推进村庄撤并，不强制农民搬迁和“上楼”。完善农村住宅的规划设计要求，引导农民建房按规划选址、按设计建设、按图纸施工，推动村庄人居环境改善，提升村庄村容村貌。

（三）妥善处理历史遗留问题

尊重历史、实事求是，对历史上形成的各类宅基地问题，根据有关法律法规和政策规定，在充分征求农村集体经济组织和农民意见的基础上，区分不同情形，研究制定符合本地实际的处置办法，妥善解决历史遗留问题，切实维护集体土地权利人的合法权益，以及农村妇女和进城落户农民宅基地权益。

（四）完成农村“房地一体”宅基地确权颁证工作

按照不动产统一登记要求，全面完成宅基地地籍调查，将房屋等宅基地上的定着物纳入调查范围。对全县范围内符合条件的农村宅基地使用权、集体建设用地使用权和房屋所有权予以确权登记并颁发不动产权证。

三、试点内容

（一）完善宅基地集体所有权行使机制

结合农村实际，明晰宅基地所有权归属，完善宅基地集体所有权的实现形式，探索建立宅基地所有权人权力行使和义务履行机制。完善农村集体经济组织依法行使宅基地规划、分配、调整等权利的具体制度，因地制宜以行政村、自然村或村小组为单位，成立村民事务理事会，召开村民代表大会，激发集体经济组织、村民主体活力。完善宅基地管理章程，规范集体经济组织对村内集体建设用地、公益建设用地、村民建房、规划管理、矛盾调处等方面的管理和监督；健全议事协商机制，充分发挥村民事务理事会和村民代表大会在宅基地申请、退出、收益分配等重大事务民主管理中的作用。

（二）探索宅基地农户资格权保障机制

完善“一户一宅”限面积依法合理分配机制。因地制宜统筹考虑户籍关系、土地承包、居住情况、履行义务等因素，研究细化户的界定、分户条件和集体经济组织成员认定操作等细则，保障农村宅基地资源公平合理分配。积极探索保障农民居住需求的多种方式，确保农民“户有所居”。优先安排利用村内存量建设用地、村内空闲地、旧房拆建等建房。

（三）探索宅基地使用权流转制度

探索宅基地集体内部流转机制。在尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，坚持合理补偿、统筹推进原则，制定农村宅基地集体经济组织内部流转办法，采取转让、置换、入股等方式进行流转，明确流转的期限，严禁农村宅基地向城镇居民转让。规范流转、承租行为，严禁违法违规买卖农村宅基地，严禁用于房地产开发建设小产权房、私人会所、别墅大院等。在落实宅基地集体所有权和保障宅基地农户资格权基础上，探索农村宅基地使用权流转对集体外部开放的有效方式；探索盘活利用闲置宅基地和闲置农房发展乡村产业的有效途径；鼓励农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等多种方式，依法依规盘活农村闲置宅基地和闲置住宅，发展符合农村特点的农家乐、休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、电子商务等乡村产业，研究制定相应管理措施。在防范风险、权属清晰和保证农民有稳定住所的前提下，积极探索农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资功能。

（四）探索宅基地自愿有偿退出机制

1.探索宅基地自愿有偿退出机制。落实允许进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地的有关规定，探索暂时退出、永久退出等不同方式的实施办法和补偿政策。对历史上形成的各类宅基地问题，有合理原因的，探索有偿退出机制；违法违规占用的，根据实际情况依法处置，应当退出的予以退出。同时，明确退出程序，研究制定退出宅基地价格评估和补偿机制，制定相应的配套优惠政策，鼓励村集体经济组织与农户通过自主协商制定补偿标准，通过宅基地有偿使用、土地“增减挂”、乡贤捐赠等方式筹措补偿资金，强化公开、公示，主动接受村民的监督。

2.创新宅基地利用方式。严格控制村庄建设用地规模，着力盘活存量宅基地，对退出的宅基地、村内空闲地进行集中规划使用，促进农村土地节约集约利用。腾退出的宅基地在符合国土空间规划和用途管制的前提下，按照“宜绿则绿、宜耕则耕、宜建则建”的原则，采取复绿、复垦、整理等方式，对退出宅基地有序开展整治。鼓励乡村将腾退出的土地建设有机蔬菜、高产油茶、特色中药材、精品果园等高效农业产业基地，统筹推进农村产业发展和美丽乡村建设。依法依规实施城乡建设用地增减挂钩，通过复垦释放耕地资源。在符合国土空间规划前提下，探索腾退后的宅基地依法转变为工业、商业等经营性建设用地，实行农村集体经营性建设用地入市，为乡村振兴提供土地等要素保障。建立健全相关保障机制，确保腾退的集体建设用地优先用于本地农民建房、乡村产业发展、农村公共设施和公益事业建设用地需求。

（五）探索宅基地有偿使用制度

在本集体经济组织成员无偿使用符合规定标准宅基地的基础上，对历史上形成的超标准占用宅基地、“一户多宅”，以及非本集体经济组织成员通过继承农房或其他合法方式占有的宅基地，综合分析历史成因，探索在集体经济组织主导下的有偿使用制度，建立健全有偿收益收缴和使用的管理制度，有偿使用收取范围和标准等由本集体经济组织根据本村实际情况，经村民会议或村民代表会议研究确定。宅基地有偿使用费的收取、管理和使用应当按照相关规定实行民主决策、按期公示、接受监督。

（六）健全宅基地收益分配机制

完善农村集体经济组织获得的宅基地增值收益在集体内部分配机制和使用方法，合理确定集体和个人的收益分配比例。探索让集体成员长期分享宅基地增值收益的有效途径，规范宅基地增值收益集体部分使用方式，按照“取之于户，用之于村，使用得当”的原则，重点用于宅基地退出、闲置宅基地盘活利用和农村公益事业建设。

（七）完善宅基地审批制度

按照村级初审、乡级审批、县级监管的原则，完善宅基地审批管理方式。进一步理顺管理体制，健全管理机构，建立县乡村三级管理体制。县级完善宅基地审批制度，优化审批流程，规范申报材料，强化对农村宅基地审批的监管。乡镇政府成立由乡镇主要负责同志、分管负责同志任正副组长，乡镇农业农村办公室、综合执法队等相关部门人员为成员的联审联批工作领导小组，建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的农村宅基地用地建房联审联办制度。村级组织健全宅基地申请审核有关制度，确保宅基地分配使用公开、公平、公正。

（八）健全宅基地监管机制

建立“县级主导、乡镇主责、村级协助”的农村宅基地管理体制。县级完善审批报备、核查、联动等制度，强化宅基地的监管，推进宅基地数字化管理，建立县级农村宅基地管理信息系统，通过大数据，逐步形成宅基地信息“一张图”、管理一条链、监测一张网，实现宅基地业务数字化管理。县农业农村局负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度。县自然资源局配合开展宅基地用地巡查，参与违法用地处置。落实乡镇属地管理责任，负责对宅基地申请、审批、使用的全程监管，承担法律、法规、政策规定有关乡镇应当履行的违法用地、违法建设查处责任，建立违法用地、违法建设预防和查处机制。推行宅基地综合执法，健全宅基地管理机构，提升宅基地监管能力，依法组织开展动态巡查，及时发现和处置各类违法违规行为。充分发挥村级组织和村民事务理事会的作用，建立村级协管员队伍，强化农民建房全程监管，对发现的违法用地、违法建设进行动态管控并及时上报，协助综合执法队伍开展执法行动。

四、实施步骤

（一）方案编制阶段（2020年10月至11月）。成立永丰县农村宅基地制度改革试点工作领导小组，落实人员、经费、办公场所；深入开展调研，结合县域实际，编制完成永丰县农村宅基地制度改革试点实施方案，并按要求报批。

（二）调查摸底及风险评估阶段（2020年12月至2021年2月）。结合第三次全国国土调查及农村集体土地确权颁证等工作，全面摸清宅基地规模、布局、利用状况等信息，调查农民建房意愿。组织专业力量开展社会稳定风险评估，稳慎推进改革试点。

（三）完善制度阶段（2021年3月至5月）。制定集体经济组织成员资格认定、宅基地有偿退出、宅基地有偿使用等指导意见，研究制定配套制度，落实相关工作机制，探索可行、管用、易操作、管长远的长效管理机制。

（四）启动试点阶段（2021年6月至12月）。根据宅基地制度改革工作任务，选择10个左右具有代表性、积极性高的村庄进行试点，总结完善相关制度机制，为全面推行奠定基础。

（五）全面推行阶段（2022年1月至9月）。总结试点工作经验，进一步健全各项制度机制，层层召开会议至村组，全面部署改革试点相关工作，在全县范围开展改革试点，边试点，边研究，边完善。

（六）总结上报阶段（2022年9月至12月）。9月底前，全面系统总结农村宅基地制度改革各项成功经验，形成全面系统的总结报告，报省委、省政府。

五、保障措施

（一）加强组织领导。成立由县委书记、县长任双组长，县委副书记任常务副组长，县委和县政府有关领导任副组长，县委有关部门、县直有关单位负责人，各乡（镇、场）党委书记、乡（镇、场）长为成员的永丰县农村宅基地制度改革试点工作领导小组，全面领导、协调、监督改革试点各项工作。领导小组下设办公室，办公室设在县农业农村局，由县农业农村局局长兼任办公室主任。办公室工作人员从相关单位抽调组成，主要负责综合协调、政策法规、宣传发动、信访维稳及指导村庄规划、宅基地审批与管理等工作。改革试点所需资金纳入县级财政预算，保障农村宅基地基础信息调查、行政村土地利用规划编制等试点工作所需经费，县财政安排县农村宅基地制度改革试点工作领导小组办公室专项工作经费。各乡（镇、场）相应成立以党委书记为组长的工作领导小组，组建工作专班，确保改革试点工作顺利进行。参加改革的单位要树立一盘棋思想，分工协作，各司其职，形成工作合力。

（二）完善工作机制。积极争取中央、省、市的改革指导和工作支持，建立县乡村组四级联动机制，构建县级统筹、乡村主体、部门指导、群众参与、社会支持的工作体系，协同推进改革试点工作。建立日常监管工作机制，加强日常监管和风险管控。强化调度，通过会议调度、现场办公等方式，研究解决工作中出现的问题。实行挂点包干制度，县领导挂点督促乡（镇、场），县直单位包村帮扶村委会，乡（镇、场）细化责任分工，逐村落实具体责任人员，负责村组改革试点任务具体落实和实施。

（三）明确职责分工。组织、民政部门负责指导完善在村党组织领导下的村民事务理事会建设，加强基层干部、党员、村民理事的教育培训，激励干部、党员、理事带头支持宅改，激发理事会内生动力，为宅改工作提供坚强组织保障；政法部门负责开展社会稳定风险评估，做好综治维稳工作，化解各类矛盾纠纷，处置突发事件，开展法律指导，为宅改工作顺利推进提供强有力保障；宣传部门负责在县域范围内大力开展宅改宣传报道，为宅改工作营造浓厚氛围；财政部门负责保障宅改工作经费，整合一事一议财政奖补资金，支持农村基础设施、公益事业建设；农业农村部门负责指导宅基地改革和管理工作，整合农业农村项目资金支持宅改，结合宅改推动新农村建设、农村人居环境整治；自然资源部门负责指导村庄规划的编制修订，参与宅基地审批和监管。发改、水利、住建等部门要整合涉农项目资金支持改革，改善农业农村生产生活条件，助力改革推进；民政、人社、房产管理、金融部门要做好农民生活、就业、住房、金融需求等保障工作。

（四）浓厚改革氛围。强化宣传发动，通过召开村组动员会、宣讲会、现场调度会、专项推进会等，统一干部群众思想认识，防止误解和偏差，争取群众的认同和支持。组织编印政策手册、问题解答等宣传资料，充分利用报纸、电视、广播、微信等各种舆论宣传工具，在全县范围内广泛宣传宅基地制度改革试点的目的意义、政策措施，大力营造改革氛围，形成社会和群众关心改革、拥护改革、支持改革的良好社会氛围。

（五）严格目标管理。加强统筹协调，按程序、分步骤稳慎推进，坚持风险可控，确保改革试点成功。县宅改办要加强对工作的指导督促，掌握工作动态，通报试点改革进展。特别要及时纠正工作中的各种偏差，切实杜绝违背农民意愿搞强迫命令、形式主义等不良倾向。严格考核奖惩，将改革试点工作列入县委、县政府对乡镇高质量发展考评和县直单位绩效考核范围，对工作优秀的予以优先提拔重用，对工作推诿、滞后的实行严格问责。

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