2021年5月25日，山东省自然资源厅 山东省发展和改革委员会 山东省农业农村厅印发了《保障和规范农村一二三产业融合发展用地实施细则》（鲁自然资发〔2021〕7号），以下是文件全文。

保障和规范农村一二三产业融合发展用地实施细则

为贯彻落实党中央、国务院优先发展农业农村、全面推进乡村振兴的决策部署和省委、省政府工作要求，发展县域经济，保障农村一二三产业融合发展合理用地需求，根据《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》精神，结合我省实际，制定如下实施细则。

一、明确农村一二三产业融合发展用地保障范围

（一）用地保障范围。农村一二三产业融合发展用地是以农业农村资源为依托，拓展农业农村功能，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农村休闲观光旅游、电子商务等混合融合的产业用地，土地用途可按工业、商业、物流仓储用地等管理。

（二）实行准入负面清单管理。以下情形不得纳入农村一二三产业融合发展用地范围：以农村一二三产业融合发展为名开发商品住宅、别墅、酒店、公寓写字楼和乱占耕地建房的；利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的；挖山填湖、削峰填谷、挖湖造景或成片毁林毁草、破坏水域水系等破坏自然风貌、污染生态环境、造成水土流失的；擅自将农业设施用地改变用途的；法律、法规和国家规定其他禁止的情形。各地自然资源部门要在此基础上结合当地实际制定农村产业项目用地负面清单。

二、规划引领统筹农村产业用地

（三）加快推进乡镇、村庄规划编制。坚持先规划后建设，各地要结合县、乡镇级国土空间规划编制，推进有条件、有需求的村庄规划应编尽编。以第三次国土调查成果为基础，合理确定乡镇和村庄建设用地指标，并在县、乡镇级国土空间规划安排不少于10%的建设用地规模，具体在县、乡镇国土空间规划和村庄规划中落实农村产业用地布局，保障布局农村一二三产业融合项目用地空间，促进农村生产、生活、生态空间协调发展。规模较大、工业化程度高、分散布局配套设施成本高的项目要进产业园区；具有一定规模的农产品加工要向县城或有条件的乡镇城镇开发边界内集聚，其中农产品精深加工和关键物流节点应集中布局到县城或农业产业强镇；直接服务种植养殖业或需就近利用农业农村资源的农产品初加工、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业，原则上应集中在行政村村庄建设边界内。结合村庄分类，允许乡镇和村庄根据各自发展阶段与计划，对村庄现有建设用地规模和布局进行调整，并随规划实施。

（四）探索规划“留白”机制。各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，保障有“点状供地”需求的农村一二三产业融合发展用地空间。需就地开展农产品初加工或利用本地资源发展休闲观光旅游产业的，且难以在国土空间规划和村庄规划中准确选址预留的建设用地，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，在审批落地时，随建设项目用地报批材料一并审批，同时更新国土空间规划数据库。

三、统筹存量和新增指标保障农村产业用地需求

（五）保障土地要素配置。各地要认真做好农村一二三产业融合发展项目用地保障工作，建设用地指标应当向乡村发展倾斜，县域内新增耕地指标应当优先用于乡村产业发展。将每年不少于盘活乡村建设用地形成存量指标的10%，以及处置相应批而未供和闲置土地形成的“增存挂钩”新增指标的5%，优先保障农村产业用地。

（六）建立农村产业项目库。各市要建立农村一二三产业融合发展项目库，入库项目应符合国土空间规划和节约集约用地标准，符合相关产业、环保政策，具有一定投资规模和示范带动作用，能够有效带动农民就业增收。对入库项目的新增用地，各地要按照“土地要素是跟着项目走”的要求，统筹新增和存量建设用地指标予以保障。

（七）有序开展农村建设用地腾退利用。按照自愿、有偿的原则，农村集体建设用地整理复垦为农用地的，腾退的建设用地空间在保障本村农民安置、基础设施、公益事业、产业发展等用地的前提下，节余部分可利用城乡建设用地增减挂钩政策进行村内挂钩、村村挂钩、村镇挂钩，在镇域内有偿调剂归并集中利用，统筹用于镇域内农村产业融合发展用地。纳入整理复垦范围的农村集体建设用地主要指村民依法有偿退出的宅基地，以及废弃闲置、低效利用的乡镇企业、农村公共设施和公益事业等建设用地，且在第三次国土调查成果中为建设用地，复垦后集中连片能与周边农用地相连。对于复垦后不能与周边农用地相连的建设用地，可通过自愿平移置换后整理复垦。各地应在充分尊重群众意愿，保障群众合法权益的基础上，以建设用地相对集中、非建设用地连片为目标，积极探索创新平移置换方式，完善国土空间用途管制格局，保障农村一二三产业融合发展用地。

（八）规范实施城乡建设用地增减挂钩。充分尊重群众意愿，因地制宜、统筹规划，合理确定城乡建设用地增减挂钩规模，并纳入土地利用年度计划严格管理。开展增减挂钩必须充分征求农村集体经济组织和农民意见，不同意拆迁的农户不得纳入拆旧复垦范围。严格落实增减挂钩节余指标预留不低于15%的比例归村集体使用和支配的政策要求，优先安排本村农村一二三产业融合发展用地，本村内无项目用地和预留发展用地需求的，经村集体经济组织和村民同意，在对补偿方式协商一致的基础上，可用于本乡镇内其他农村一二三产业融合发展项目。

（九）新增用地指标奖励支持。乡镇产业园使用存量盘活挖潜用地以及建设用地复垦腾挪指标的，可按一定比例配置新增用地指标，具体配置比例和办法由各市自然资源主管部门报市政府确定。

四、拓展农村集体建设用地使用路径

（十）鼓励使用集体建设用地。农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权作价入股、联营等形式共同举办企业的，可根据《土地管理法》第六十条规定使用国土空间规划确定的建设用地。单位或者个人也可按照国家统一部署，通过集体经营性建设用地入市的渠道，以出让、出租等方式使用集体建设用地。

（十一）完善集体经营性建设用地出让供地模式。集体经营性建设用地以招标拍卖挂牌方式公开出让的，各地要结合项目开发建设实际，依法依规灵活供应土地。在县城和农业重点镇使用国有土地从事农村一二三产业融合发展项目的，具备条件的应推行“标准地”供应。对有特殊产业要求的地块，可由相关产业主管部门提出产业类型、产业标准、产业形态、节地技术、配套配建等要求，并约定履约监管责任、监管举措、违约罚则等，一并纳入供地方案。

（十二）鼓励宅基地复合利用。严格落实“一户一宅”规定，对合法宅基地和地上房屋，鼓励通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，发展农家乐、民宿、乡村旅游、电子商务等农村产业。需对宅基地上原有建筑物、构筑物进行翻新、装修、改造的，不得改变原建筑物、构筑物主体结构，不得突破宅基地面积，容积率、建筑高度、层数、风貌等应符合当地规划要求，并依法依规办理相关手续。

五、优化用地审批

（十三）规范用地审批优化规划许可。需办理农用地转用审批手续的农村一二三产业用地，依照农转用审批权限办理。不涉及农用地转用的，依法由县级人民政府审批。农村产业融合项目通过出让方式取得集体建设用地使用权的，可参照“多规合一、多证合一”的有关规定，将建设用地批准和规划许可手续合并办理，核发规划许可证书，并申请办理不动产登记。

（十四）保障设施农业发展用地。农村产业融合发展用地符合设施农用地条件的，按照《关于印发山东省设施农业用地管理办法的通知》（鲁自然资规〔2020〕1号）规定办理设施农用地使用备案手续，尽量不占或少占耕地，避让永久基本农田。农村产业融合发展所需建设用地不符合设施农业用地要求的，应依法办理农用地转用审批手续。对于作物种植和畜禽水产养殖设施建设对耕地耕作层造成破坏，认定为农业设施建设用地的，应明确土地复垦措施，并加强管理。

六、加强用地监管

（十五）明确监管要求。落实最严格的耕地保护制度，坚决制止耕地“非农化”行为，严禁违规占用耕地进行农村产业建设，防止耕地“非粮化”，不得造成耕地污染。严禁违背农民意愿开展农村建设用地整治，严禁在农用地转用报批中占多批少、应转未转，严禁将农业规模化经营配套设施用地改变用途或私自转让转租。

（十六）建立项目用地退出机制。切实加强农村一二三产业融合发展项目用地监管，避免出现新的闲置低效用地。在签订供地合同时应在合同中设置退出条件。出现擅自改变土地用途、从事与农业无关的工业商业项目、擅自分割转让转租、破坏生态环境等情况的应按照合同约定依法依规收回土地使用权。农村产业融合发展项目因生产经营范围或内容发生变化需改变土地用途的，在符合国土空间规划和村庄规划前提下，应依法补办手续并补缴价款，涉及使用农村集体土地的应征得农村集体经济组织和相关权利人的同意。

（十七）落实监管责任。市县自然资源、发展改革、农业农村主管部门要建立农村一二三产业融合发展用地监管协调机制，加强沟通协调、形成监管合力、落实监管责任。各地自然资源主管部门要将农村产业融合发展用地情况纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”进行动态监管，并结合国土变更调查进行年度评估；发展改革部门在编制乡村振兴规划时，应与各地国土空间规划做好衔接；农业农村部门对农村产业融合发展项目推进情况建立激励约束机制，定期评估农村产业融合发展推进情况。