宁夏回族自治区党委人民政府关于深入推进农村集体产权制度改革的实施意见（宁党发[2018]14号）

为认真贯彻落实党的十九大精神和《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）精神，按照自治区第十二次党代会关于深化农村改革的部署要求，现就深入推进我区农村集体产权制度改革提出如下实施意见。

一、准确把握农村集体产权制度改革总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，深入落实新发展理念，大力实施乡村振兴战略和自治区“三大战略”，以明晰农村集体产权归属、保障农民财产权益为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，不断壮大集体经济。坚持把握正确改革方向、坚守法律政策底线、尊重农民群众意愿、分类有序推进改革、坚持党的领导的基本原则，探索集体经济新的实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，推动城乡融合发展，为实现农业农村现代化，巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

（二）工作目标。争取2018年完成农村集体资产清产核资任务；从2019年开始，全面开展农村集体经济组织成员身份界定、股权量化和成立村集体经济合作社等工作；力争到2020年，全面完成农村集体资产股份合作制改革任务。通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

二、全面完成农村集体产权制度改革重点任务

（三）清产核资。全区各乡（镇）、村、组要对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产；用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施（包括小型水利工程）、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产；用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。在清产核资中，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况；对政府拨款、减免税费等形成的资产，取得相关原始凭证，纳入账内核算，按实际使用情况，分清资产类别，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目。对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续。对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或代表大会确认后，及时报乡（镇）政府备案。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。清产核资工作由各县（市、区）党委、政府统一组织实施，县（市、区）农业、财政、审计、纪检监察等相关部门和乡（镇）党委、政府要深入村组加强指导，具体工作程序、实施步骤等按照《全区农村集体资产清产核资工作实施方案》（宁党厅字〔2018〕7号）要求组织进行。

（四）产权界定。在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应建立健全农村集体经济组织，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，要把所有权确到农村集体经济组织成员集体。对政府拨款和集体经济组织以外单位或个人投入等混合所有制方式形成的资产，按各方出资比例或约定的股权比例确认所有权。农村集体资产所有权确权要区分不同层级进行，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织代表集体行使所有权。农村集体资产所有权界定，要充分考虑不同资产的形成过程和历史沿革，从有利于管理出发，从兼顾国家与集体利益和维护农村社会稳定大局出发，尊重历史、照顾现实、实事求是、依法依规进行。要严格按照产权归属确权，不能打乱原集体所有的界限。集体经济组织资产所有权发生纠纷的，除法律、法规已有规定外，可协商解决。协商难以解决的，可列为待界定资产，通过仲裁或司法程序解决。集体经济组织资产所有权界定工作由各县（市、区）政府组织实施。

（五）成员确认。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，对于一些特殊问题要一村一策、尊重民意，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。县和村要结合实际情况，制定确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，村级报县备案，县级报自治区备案，建立健全农村集体经济组织成员登记备案制度。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

（六）股份合作制改革。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，编制名册，发放证书，作为其参加集体收益分配的基本依据。政府拨款、减免税费等形成的资产可以量化为集体成员持有的股份。改革主要在有经营性资产的乡（镇）、村，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。已经实行股份合作的，要总结经验，健全制度，让农民有更多获得感；没有开展股份合作的，可根据群众意愿和要求，先进行试点，再由点及面展开。农村集体经营性资产的股份合作制改革只能在农村集体经济组织内部进行。股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。成员股可由基本股、劳龄股、土地股、房屋股等一项或多项构成。对于集体经济比较薄弱、以农业为主、负债较多的村，经本集体经济组织成员民主讨论决定，可设置一定比例的集体股，但最高不得超过15%，集体股获得的分红主要用于集体扩大再生产、集体公益事业、弥补福利费缺口、弥补以前年度亏损和转增积累等方面。改革后农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。鼓励各地积极开展土地股份合作发展现代农业、休闲农业和乡村旅游等新产业新业态，推动乡村振兴。

（七）股权管理。农村集体资产股权实行静态管理，提倡不随人口增减变动而调整。成员股可以在本集体经济组织内部有偿转让，但要防止和避免股权集中到少数人手中；成员股的继承，由本集体经济组织制定具体办法，要符合《中华人民共和国继承法》相关规定；由本集体经济组织赎回的，一般应由成员自愿提出退出股份申请，本集体经济组织按照一定的程序和价格收购。建立集体资产股权登记制度，详实记录农村集体经济组织成员持有的集体资产股份取得、继承、抵押、担保、交易、收益等信息。具备条件的县（市、区），研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法。

（八）注册登记。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，是特别法人，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。现阶段可由各县（市、区）政府农业部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理证照和银行开户等相关手续，开展经营管理活动。未实行经营性资产折股量化的地方，可申请成立经济合作社；实行经营性资产折股量化的地方，可申请成立股份经济合作社。注册登记的农村集体经济组织，启用新的账目和专用印鉴。农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，成立成员大会。成员大会是集体经济组织最高权力机构，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，须经成员大会或成员代表大会三分之二以上审议通过后方可实施，实行持股成员一人一票表决制度，防止少数人操控。成员大会选举产生理事会、理事长和监事会、监事长，理事长是法人代表，监事长列席理事会会议，理事会成员人数应为单数，监事会成员不得少于3人，理事会成员和监事会成员不得兼任。村干部是集体经济组织成员的，可兼任村集体经济组织理事长、监事长等职务。

三、发展壮大农村集体经济

（九）完善农村集体经济组织功能。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的村，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系。发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。

（十）增强农村集体经济实力。各县（市、区）要结合本地实际，积极探索发展农村集体经济有效实现途径。农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业等项目；可以利用宁夏引黄灌区申遗成功等生态环境和人文历史资源发展休闲农业和乡村旅游；可以在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过项目开发、入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展壮大集体经济。

（十一）加强农村集体收益分配管理。健全集体收益分配制度，明确收益分配范围，规范收益分配顺序，确定公积金、公益金提取比例和收益分配比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。收益分配按照多赚多分、少赚少分、不赚（亏损）不分的原则进行，严禁举债进行收益分配。年度收益较少，经成员大会或成员代表大会讨论通过，当年可以不向成员进行收益分配，将当年未分配的收益结转下年。

（十二）强化农村集体资产管理。加强基层农村经营管理体系建设，鼓励各地采取安排专兼职人员、购买公益性岗位等多种途径，充实基层工作力量，保障必要条件，确保事有人干，责有人负。加强农村集体资金资产资源监督管理，用好“农村集体资产监督管理平台”，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。稳定农村财会队伍，落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，对集体重大经济事项和群众反映突出的问题开展专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村，县级党委和政府要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

（十三）维护农村集体经济组织权益。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有的性质，不得违反耕地保护制度。以家庭承包方式承包的集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织等发包方书面备案。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。

四、加强党对农村集体产权制度改革的领导

（十四）强化组织领导。农村集体产权制度改革实行自治区全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制。自治区深化农村集体产权制度改革领导小组，负责统筹协调全区农村集体产权制度改革工作，办公室设在自治区农牧厅。各市、县（区）和乡（镇）都要成立深化农村集体产权制度改革领导小组，各级党委书记特别是县乡党委书记要担任组长，承担领导责任。村级要在乡（镇）党委、政府指导下，建立村集体产权制度改革领导小组和工作班子，明确工作职责，报乡（镇）党委、政府批准。

（十五）精心组织实施。各市、县（区）和乡（镇）党委、政府要制定农村集体产权制度改革具体工作方案，明确具体任务，抓好组织实施。工作方案实行层层报备，县级工作方案经市审核把关后连同市本级工作方案报自治区备案；乡级党委、政府要制定具体实施方案，细化工作任务，一项一项抓落实，并将方案报县级备案；村级要在县乡指导下，研究制定具体操作办法，经乡（镇）党委、政府把关，村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论通过，报乡（镇）党委、政府备案。

（十六）落实工作责任。各地要层层分解任务，落实工作措施，创造保障条件，确保农村集体产权制度改革目标任务落到实处，对于改革中遇到的矛盾和问题，要切实加以解决，涉及重大政策调整的，要及时向上级请示汇报。各成员单位要根据职责分工，梳理细化各项改革任务，制定配套的分工方案并抓好落实。要加强调查研究和工作指导，及时做好政策评估，协调解决改革中遇到的困难和问题。加强监督检查，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。注重改革的系统性、协同性，与正在推进的有关改革做好衔接，发挥改革的综合效应。

（十七）加强宣传培训。加大宣传力度，坚持正确的工作方法，切实发挥基层党组织领导核心作用和党员干部模范带头作用，采取农民群众喜闻乐见的方式、听得明白的语言、看得清楚的典型，讲清政策，明确权利和责任，做好不同对象的思想工作，充分调动农民群众参与改革的积极性，营造良好的改革氛围。加大对县乡村主要负责同志、农业（农经）部门主要负责同志和具体工作人员的培训力度，自治区培训到市县，市县培训到乡村，实现培训全覆盖。

（十八）加大政策支持。清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境。认真落实支持农村集体产权制度改革的税费优惠政策，在农村集体产权制度改革中，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制。统筹安排农村集体经济组织发展所需用地，在依法征收农村集体土地时预留一定比例建设用地专项用于发展村集体经济。农村集体产权制度改革工作经费纳入同级财政预算。

（十九）维护农村社会稳定。农村集体产权制度改革涉及集体和农民的切身利益，政策性强，关注度高，操作难度大，各地各有关部门（单位）要切实尊重农民意愿，兼顾集体和农民的利益，采取切实可行的便民服务措施，畅通民意表达渠道，做好政策解答、信访接待、产权纠纷调解仲裁和司法服务等工作，搞好社会稳定风险评估，稳扎稳打，稳步推进，及时发现和消除不稳定因素，做到小事不出村、大事不出乡，把矛盾化解在基层，消灭在萌芽状态，确保农村社会和谐稳定。

注：宁夏回族自治区，简称宁，首府为银川市。位于中国西部，东邻陕西省，西、北部接内蒙古自治区，西南、南部和东南部与甘肃省相连。辖5个地级市：银川市、石嘴山市、吴忠市、固原市、中卫市。面积为6.64万多平方千米，人口681.79万（2017年）。

宁夏地貌可分为黄土高原，鄂尔多斯台地，洪积冲积平原和山地；地势南高北低，西部高差较大，东部起伏较缓。气候属典型的大陆性半湿润半干旱气候，山有六盘山、罗山、贺兰山、月亮山、南华山、西华山、牛首山、青龙山等，河流有清水河、苦水河、葫芦河、泾河、祖厉河等。

宁夏得黄河水灌溉而形成了悠久的黄河文明。早在三万年前，宁夏就已有了人类生息的痕迹。公元1038年，党项族首领李元昊在此建立了西夏王朝。历史上是“丝绸之路”的要道，素有“塞上江南”之美誉。旅游景点有水洞沟、六盘山风景区、火石寨国家地质公园、西夏王陵、中卫沙坡头景区、中卫金沙岛休闲度假区、平罗沙湖、中卫高庙、固原古城、战国秦长城、安西王府遗址、须弥山石窟等。