2018年4月23日，辽宁省抚顺市清原满族自治县人民政府办公室印发了《清原满族自治县稳步推进农村集体产权制度改革实施意见》（清政办发{2018}22号），以下是文件全文。

清原满族自治县稳步推进农村集体产权制度改革实施意见

农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求，是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的最大举措。为探索我县农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，发展壮大村集体经济,保护农民集体资产权益，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性，结合我县农村集体资金、资产、资源状况，现就稳步推进全县农村集体产权制度改革提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十九大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，全面落实新发展理念和“四个着力”“三个推进”。按照省、市工作部署，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式与联合为导向，坚持农村土地集体所有，应用好确权登记成果，探索集体经济新的实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，促进农村集体经济发展、农民富裕、农村繁荣，为实施乡村振兴战略、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

（二）基本原则

——把握正确改革方向。全县农村集体产权制度改革分两个阶段进行。第一阶段对农村集体所有资金、资产、资源进行全面清产核资，建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理；第二阶段稳步开展集体经营性资产产权制度改革，对有经营性资产的集体经济组织进行成员界定、股权设置和量化。

——坚持法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，造成集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

——尊重农民群众愿意。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表决权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

——坚持先行试点，先易后难，稳步推进。首先在每个乡镇选择1个村开展试点，通过试点总结经验，明确改革路径和方式，分类有序推进。

——坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，加强基层党组织建设，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

（三）总体改革目标

2018年6月前完成14个试点村的清产核资工作，上报清产核资报表，同时对有经营性资产的村组接续开展经营性资产股份合作制改革。2018年10月末前完成全县其余174个村的清产核资工作，并完成村级《农村集体资产清产核资报表》的数据填报和软件录入。从2019年开始，在今后2至3年内，

每年在有经营性资产且改革基础条件较好的村组选择20左右进行营性资产产权制度改革试点，开展成员界定，股权设置及量化，再逐年由点带面扩大范围，全县力争用５年左右时间，全面完成农村集体产权改革任务。

二、改革工作主要任务

（一）开展集体资产清产核资。各村要成立由村两委、集体经济组织负责人、村账员、村务监督委员会、村集体经济组织成员（代表）或村民（代表）参加的清产核资工作小组，负责组织开展本集体经济组织的清产核资工作。

1.清产核资登记时点及对象和范围。清产核资登记时点统一定为2017年12月31日。清产核资对象为：全县所有乡镇、村、组农村集体经济组织。清产核资范围包括：农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产；用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施（包括小型水利工程）、集体投资兴办的企业及所持有的其他经济的资产份额、无形资产（主要是商标权、专利权）等经营性资产；用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。重点清查核实未承包到户的资源性资产和统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等。

2.清产核资方法、步骤。清产核资工作应当按照清理、登记、核实、公示确认、审核审批的程序进行。具体方法步骤是：

一是按照《农村集体资产清产核资办法》（农经发〔2017〕11号）、《农村集体资产清产核资报表》要求，对集体所有的各类资产进行全面清产核资，清查村集体经济组织的资金、资产、资源状况，查实存量、价值和使用情况，做到账证和账实相符，并逐一登记。

二是开展权属界定，明确集体资产所有权的归属。按照《农村集体资产清产核资办法》（农经发〔2017〕11号）中有关“资产所有权确权”的相关规定，要明晰集体产权。政府拨款、减免税等形成的资产归农村集体经济组织所有。对政府拨款和集体经济组织以外单位或个人投入等混合所有制方式形成的资产，按各方出资比例或约定的股权比例确认所有权。产权不明晰或有争议的资产、资源，可登记为待界定资产、资源。原由村集体或村民出资兴建的学校，现已划归教育部门及原归村组集体所有的校田地等资产、资源的归属问题，要与现所有者协商妥善处理。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权。总之，集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。

三是进行资产估价与价值重估。资产价值清晰，账实相符，没有特殊需要的，可不进行资产评估。账内资产原则上按原值登记；账面价值与实际价值背离较大的资产，可以进行价值重估；未纳入会计核算或无原始凭证的资产要进行资产估价。是否进行价值重估和资产估价须经成员（代表）大会民主讨论决定，确定估价方法。

四是公开公示。清查结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或代表大会签字确认。

五是审核审批。乡镇政府农经部门对清产核资结果和农村集体资产清产核资报表进行认真审核，由乡镇政府审批，确保清产核资结果的真实性、准确性和可靠性，并逐级汇总上报。同时对清产核资的各种原始资料进行整理、存档备案，妥善保管。

六是调整账务。集体经济组织成员（代表）大会要根据清产核资结果，在履行有关程序后按照《辽宁省农委办公室关于印发辽宁省农村集体资产清产核资工作实施方案的通知》（辽农办发〔2018〕69号）要求进行会计科目调整。集体资金、资产的核增、核销要填制《农村集体资金核销（增）审批表》《农村集体资产核增审批表》《农村集体资产核销审表》。

七是建立健全各项制度。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。

3.资源性资产清查的要求。按照《农村集体资产清产核资办法》（农经发〔2017〕11号）要求，此次农村集体资源性资产清查要与农村集体土地确权登记发证、农村土地承包经营权确权登记颁证、集体林权确权登记颁证、草原确权登记颁证等不动产登记、自然资源确权登记工作相衔接，利用登记成果、森林资源档案等登记入账。土地、林木等资源清查要与国土、林业等部门共享工作成果。土地确权工作已结束的村组要按照确权面积填报，未结束的村组要按照原合同面积填报。对于“四荒地”等集体资源要按照实测面积填报。

4.资产评估的要求。农村集体资产评估主体主要有两个，一个是具有评估资质的中介机构，一个是集体经济组织成立的清产核资评估小组。一般情况下，资产评估工作由集体经济组织成立的清产核资评估小组完成。有特殊需要的，如与其他市场主体入股联营等需要进行出资作价的，要聘请有资质的专业机构评估。无论采取哪种方式评估，其评估结果需经成员（代表）大会民主表决通过，同时报乡镇农经部门备案。

5.债权债务处理的要求。按照《农村集体资产清产核资办法》（农经发〔2017〕11号）要求，债权债务的清理要逐笔核实。核实时要填写《农村集体经济组织债权确认书》《农村集体经济组织债务确认书》。未纳入账内核算的债权、债务，要区分不同情况履行相应程序后纳入账内核算。对于村内因生产、生活公益事业，提供公共服务等产生的债务要经成员（代表）大会讨论通过，在村务公开栏公示无疑义后，报乡镇政府农经部门审核、乡镇政府审批后方可纳入账内进行核算。

对各村组的应收款、内部往来（借方）等债权进行确认，因个人死亡或绝户，因单位撤销或已不存在等原因而无法收回的债权，经清产核资小组核实，提请成员(代表)大会讨论通过后，在村务公开栏公示无疑义后，填写《农村集体债权核销审批表》《农村集体债务核销审批表》，报乡镇政府农经部门审核、乡镇政府审批后方可进行账务核销。对各村组应付款、借款核内部往来（贷方）重新进行清理核实，对确实不需要或无法偿还的债务的处理同债权的审批程序相同，按规定予以核销，调整相关账目。

6.合作化时期的股份基金处理的要求。合作化时期，有些村地方的农业生产合作社为了购置种子、化肥、耕畜、农具等生产资料，向社员募集股份基金。这部分股份基金也要认真清理。谁的股金记在谁的名下。集体经济组织在进行股份合作制改革时，可采取适当的办法将这部分股金量化为新的股份，归原持有人或继承人所有。

（二）稳步开展集体经营性资产产权制度改革

1.有序推进经营性资产股份合作制改革。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。改革应主要在有经营性资产的村组开展，农村集体经营性资产的股份合作制改革，要体现成员集体所有核特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。既要考虑集体经济组织成员的利益，也要兼顾集体经济的发展壮大，股权设置应以成员股为主、集体股为辅，具体设置由本集体经济组织成员民主讨论决定。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。改革后农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的最大事项实行民主决策，防止少数人操控。

2.确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体经济发展的贡献等因素，协调平衡新老户、婚嫁妇女、新生人口、现役军人、大中专学生等各方面利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

3.保障农民集体资产股份权利。建立集体资产股份登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，出具股权证书。各乡镇要健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。

三、积极探索农村集体经济有效实现形式

（一）发挥农村集体经济组织功能作用。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可称为股份经济合作社。各乡镇要指导村组抓紧成立新型集体经济组织，今后县农发局将负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。发挥好集体经济组织管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。在党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。

（二）多种形式发展集体经济。农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过招投标等方式发展现代农业项目；可以利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游；可以在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发合资合作等多种方式发展集体经济。

（三）引导农村产权规范流转和交易。各乡镇要依托农村经营管理部门设立的集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台，建立符合农村实际需要的产权流转交易市场，开展农村土地承包经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。

四、保障措施

（一）加强领导。为加强全县农村集体资产产权制度改革的组织领导，我县成立由主管副县长为组长，县委组织部、县农发局、县发改局、县民政局、县财政局、县国土局、县林业局、县水务局、县政府法制办、县市场局、县国税局、县地税局、人民银行清原支行等部门为成员的农村集体产权制度改革工作领导小组，负责组织协调、统筹推进全县农村集体资产产权制度改革工作。领导小组下设办公室在县农发局，办公室主任由县农发局局长兼任，负责指导和督促全县农村集体产权制度改革工作，各成员单位按照各自职责做好相互配合。各乡镇也要成立相应的领导组织机构，负责组织领导具体工作的开展，确保按时完成改革的各项工作任务。

（二）监督检查。为确保改革进度和质量，全县将农村集体产权制度改革工作纳入对乡镇政府的目标管理考核，实行半月进度报表，季调度制度，加强对农村集体产权制度改革工作的进展情况的跟踪指导和监督检查。严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员利益等行为。对非法侵占、哄抢、平调、挪用、私分和损坏集体资产的，要如数退赔，按规定追究相关人员责任，构成犯罪的移交司法机关依法追究责任人的刑事责任。

（三）强化管理。加强农村集体三资管理，建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度。保持农村经营管理队伍的稳定，不断提高工作人员的政策水平和业务能力。定期开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，防止侵占集体资产等违法违纪现象的发生。

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