中共宣城市委宣城市人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革发展壮大农村集体经济的实施意见（宣发[2017]28号）

2017年11月21日

为贯彻落实《中共安徽省委、安徽省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（皖发〔2017〕27号）精神，结合我市实际，制定如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。深入学习贯彻落实党的十九大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，大力实施乡村振兴战略，推进农村“三变”改革，保障农民财产权益，探索集体经济新的实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、乡村振兴，为推进城乡协调发展、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

（二）目标任务。2018年6月底前完成农村集体资产清产核资工作，12月底前清产核资结果全部录入“三资”管理系统联网管理；2018年12月底前完成集体经营性资产股份合作制改革，全部完成股份经济合作社登记注册；农村产权交易实现全覆盖，所有集体产权流转交易全部进网交易；2018年完成“三变”改革试点村200个。2019年全部实施农村“三变”改革，所有村达到有集体经营项目、有承接主体、有保底收益的“三有”目标。到2020年底，建立村级集体经济收入稳定增长机制，村级集体经济年收入超过10万元，50%的村实现经营收益分红；培育年收入超过50万元的经济强村100个；农村居民人均可支配收入达20000元。

二、重点工作

深化农村集体产权制度改革，发展农村新型集体经济，关键是要明确农村集体经济组织的市场主体地位，建立农村集体经济组织和相应治理结构，创新农村集体经济经营方式，大力推进农村“三变”改革，探索以多种形式与各类市场主体合作经营，创新农村集体经济发展路径，因地制宜发展农业经营、物业经济和二三产业等，实现农村集体资产保值增值。

（三）全面开展集体资产清产核资。各县（市、区）认真组织实施省级制定的清产核资方案。全面开展农村集体资产的清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。在清产核资中，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及货币资金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。建立清产核资公示制度，清产核资结果及时向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。

（四）明晰农村集体资产权属和成员身份。在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。完善农村土地“三权分置”办法。在基本完成农村承包地确权登记颁证的基础上，开展“多权同确”，加快推进农村集体建设用地使用权、宅基地使用权和农民房屋所有权、小型水利工程产权以及其他不动产的确权登记颁证工作，进一步厘清农村资源资产的产权关系，依法保障农村集体经济组织成员享有的土地承包经营权(含集体林地、草地承包经营权)、宅基地使用权、集体收益分配权。加快农村产权流转交易市场建设，加强农村产权流转交易服务和监督管理，探索符合实际的农村产权评估方法，鼓励采取协商方式评估作价，也可通过社会中介组织进行价值评估。按照尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则，合理界定集体经济组织成员资格，颁发集体经济组织成员证书。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。建立农村集体经济组织成员名单向县级主管部门和乡（镇）政府登记备案制度。

（五）稳步推进经营性资产股份合作制改革。各地要认真总结试点经验，按照市里确定的时间要求，制定实施计划、确定年度任务，推进农村集体经营性资产股份合作制改革。已经开展改革的地方，要总结经验，健全制度，让农民有更多获得感。改革的重点是在清产核资的基础上，将农村集体经营性资产以股份（“确权确股”）或者份额（“确权确股不确股值”）形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据，发展多种形式的股份合作。农村集体经营性资产的股份合作制改革，只能在农村集体经济组织内部进行。股权设置比例、是否设置集体股，由成员（代表）大会充分协商、民主决定。对于集体经济比较薄弱、以农业为主、负债较多的村，经本集体经济组织成员民主讨论决定，可设置一定比例的集体股，但集体股占总股本的比例一般不超过20%。对量化到人的股权一般实行静态管理，今后新增人口一般只能通过继承、赠与等方式获得股权。制定集体经济组织股权管理办法，建立健全农村集体资产股权证书管理制度，以户为单位向成员出具股权证书，作为其参与决策、监督、管理和享有分配的有效凭证。将集体资产股份的登记、变更等纳入农村集体“三资”管理系统，并在县级主管部门备案。农村集体经济组织要健全集体收益分配制度，兼顾集体公益事业、集体经济发展和成员收益分配，明确公积金、公益金提取比例，落实好农民集体资产股份收益分配权。探索农民持有集体资产股份继承的办法。探索开展农村集体资产收益分配权的抵押、担保贷款办法。

（六）发挥农村集体经济组织功能作用。在农村集体产权制度改革中成立的经济合作社或股份经济合作社，现阶段由县（市、区）政府主管部门发放农村集体经济组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，开展经营管理活动。发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。股份合作制改造后的集体经济组织，仍然必须坚持集体所有、合作经营、民主管理。

（七）全面开展“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革。拓宽农村集体经济发展渠道，盘活农村集体“沉睡”资源，推进资源变资产。推行“资产经营型”“资源开发型”“产业带动型”“土地运营型”“服务创收型”和“项目支持型”等发展模式。通过开发资源、盘活资产、综合服务等方式，探索集体经济发展新途径。推进资金变股金，整合涉农项目资金和政府帮扶资金，将各级财政投入到农村的发展类、扶持类资金等量化为村集体或农民持有的股金，投入各类经营主体，享有股份权利。鼓励农民将个人资源、资产、资金、技术等，入股到经营主体，参与分红成为股东。鼓励村集体利用集体积累资金和资产，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式增加集体收入。

积极发展多种形式的农业适度规模经营。大力培育各类新型经营主体，加快土地流转，引导集体经济组织成员以承包地经营权入股、合作、租赁、承包等形式与专业大户、家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等进行多层次、多元化合作，发展农业适度规模经营。实现小农户和现代农业发展有机衔接。

鼓励发展乡村旅游业。利用我市较好的生态，大力发展休闲农业和乡村旅游，将其培育成农村集体经济的重要增长点、农村转型升级的特色产业和惠农富民的朝阳产业。推动农业一二三产业实现深度融合、互动发展。盘活农房农具、农田农地、农水农树等各类资源，依托森林、果园、茶园等特色资源，活化古街区、古乡镇、古村落、古建筑等文化遗址遗产，开发特色鲜明的乡村旅游产品，提升乡村旅游发展水平。充分利用当地自然禀赋、民俗风情和文化特性，强化顶层设计，选择适宜模式，突出土气、老气、生气、朝气，打好田园牌、生态牌，大力培育具有浓郁地方特色的乡村旅游产品，实现个性化、差异化、特色化发展。盘活空置农房、废弃校舍等闲置集体资产，打造一批富有吸引力的特色民宿、休闲农庄、乡村酒店和农家乐集群。

鼓励发展农村服务业。支持集体经济组织入股农民专业合作社等社会化服务组织，提供农资供应、农机农技、劳务用工、仓储运输、加工销售等服务。鼓励围绕特色、主导产业，入股建设农业生产、加工、经营、服务设施或开展农产品产地加工；有条件的地方鼓励发展农村电子商务、家政、环卫、养老、商贸等服务和金融、保险、广电、通信等代理服务。支持集体经济组织承担国家投入的基础设施、产业发展等项目建设。

鼓励发展物业经济。引导集体经济组织盘活闲置办公用房、校舍等不动产，开展租赁经营。引导集体经济组织按照土地利用总体规划和城乡建设规划的要求，利用集体建设用地自行开发运营或通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房或者共享度假小院；鼓励有条件的地方以现有开发区、工业集中区、商贸集中区为依托，按照“统一规划、统筹建设”的要求，由村集体投资兴建标准厂房、专业市场、仓储设施等。对一些地处偏远、资源匮乏、发展空间较小的村，支持其通过异地兴建或购置物业房产，增加集体资产和物业经营收入。探索集体经济基础较好的村与较差的村联合开发物业经济等经营项目。

三、扶持政策

（八）加大财政扶持。各级要将农村集体产权制度改革工作经费列入财政预算，健全完善村级基本公共服务财政保障制度。落实支农项目资产管护经费，确保农村集体资产长期发挥效益。积极推行“大专项+任务清单”涉农资金管理模式改革，充分赋予县级统筹使用涉农资金的权力，各级财政用于支持农业产业和新型农业经营主体发展（不含对农民的补贴资金、对新型农业经营主体的政策性奖补资金）、上级主管部门未明文禁止的支农资金，均可用于实施“三变”改革，量化到村集体和农民，通过契约合同入股经营主体，按股比获得收益分红。

（九）加大金融信贷支持。鼓励金融机构对符合条件的村集体经济发展项目简化手续，并给予优先支持和利率优惠。完善农业担保体系，政策性担保机构对符合条件的村集体经济发展项目，要简化程序并给予优先支持。推进农村承包土地的经营权、农民住房财产权抵押贷款试点，推动大型农机具、厂房、渔船抵押贷款，开发林木所有权、茶园果园经营权、旅游设施经营权以及仓单、订单、保单等抵押方式。政府出资设立的投融资公司要积极为农村集体经济发展提供融资服务。

（十）落实税费优惠政策。全面落实国家支持农村集体产权制度改革的税费减免政策。在农村集体产权制度改革中，落实免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费政策。财税部门要按照税法规定，落实国家支持农村集体经济发展的扶持政策。对发展村集体经济项目需要办证、审批的，工商、发改等职能部门要开通“绿色通道”优先办理。对村集体经济组织建设居住点、农村廉租房等，减免水电、通讯、广播电视等配套服务费。

（十一）加强土地政策扶持。落实在依法征收农村集体土地时，预留一定比例建设用地专项用于发展村集体经济的政策，支持设施农业健康发展，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。各县（市、区）在年度新增建设用地计划中应单列一定比例，专门用于新型农业经营主体建设辅助配套设施。城乡建设用地增减挂钩指标节余部分可优先用于保障“三变”承接主体建设用地需求。

四、保障措施

（十二）加强组织领导。农村集体产权制度改革是具有四梁八柱性质的重大改革，是农业农村工作的“牛鼻子”，是实施乡村振兴战略的“重要抓手”，各级党委和政府要切实加强组织领导，抓好落实，抓出成效。把推进农村集体产权制度改革、发展农村新型集体经济工作成效纳入三农工作目标考核，既要鼓励创新、勇于试验，又要把控方向、有历史耐心，积极稳妥推进改革。强化县级农村集体产权制度改革工作组织实施责任，建立各级党委书记特别是县乡党委书记亲自挂帅的工作推进机制，建立县领导包乡、乡领导包村全程负责机制，落实工作责任，提出具体要求。各地要切实加强县乡农村经营管理体系建设，通过选聘大学生村官或县聘乡用等模式，多渠道加强基层农经工作力量，确保事有人管、责有人负。建立市县乡三级农村集体产权制度改革辅导员队伍，深入基层，承担起指导改革工作的责任。

（十三）精心组织实施。全市农村集体产权制度改革工作由市委农村工作领导小组组织领导，市委农村工作领导小组办公室、市农委牵头实施。要梳理细化各项改革任务，明确任务承担单位，制定配套的分工实施方案。市有关部门要加强工作部署，建立工作台账，强化工作调度，切实抓好落实。农业等有关部门的干部要深入基层，加强调查研究和工作指导，开展政策解读，编写宣传材料，让基层干部群众全面了解改革的目的和政策要求，动员广大群众更好地支持和参与改革。开展业务培训，提高业务人员政策水平和操作能力。强化监督检查，建立通报制度，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。注重改革的系统性、协同性，与正在推进的有关改革做好衔接，发挥改革的综合效应。

（十四）明确村集体经济组织和村“两委”职责。完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制，明确村党组织、村民自治组织和村集体经济组织的职能定位及相互关系。村党组织要加强对村集体经济组织的领导，团结和带领群众大力发展农村经济，实现共同富裕。村民委员会要行使好村民自治和抓好农村基层治理工作职能。村集体经济组织负责集体资产经营管理，发展壮大集体经济，并按章程提取相应经费，用于本集体公益事业支出。村“两委”负责人可以按程序和章程通过选举担任(兼任)集体经济组织负责人。结合新型职业农民培训，重点培育农村集体经济组织、“三变”承接主体的经营管理人员。

（十五）完善机制。规范运行和分配机制，包括资产关系和分红关系，集体经济收益，村民股权收益等关系。完善资金投入机制，探索财政支农资金股权量化改革，通过争取项目资金、招商引资、市场融资等，盘活资产兑现资金，积极引导社会资本，用项目收益扩大再投入。加强风险防控机制，切实加强村级“三资”管理、财务管理，严防集体资产被侵蚀和农民利益受损害。集体经济组织除资产发包、租赁、光伏发电等低风险经营外，不提倡直接经营，可以投资参股其它经营主体，按照“保底收益+按股分红”的方式分红，通过合同、章程、协议等方式控制经营风险，承担有限责任。集体所有的经营性资产可以承担经营风险的比例，原则上不得超过经营性资产总量的60％。集体资源或固定资产原则上只发包租赁或委托运营，对确需以资源或资产入股的项目，须严格落实乡镇党委政府审核制度，切实做好经营风险和社会稳定风险评估。发展农村集体经济要量力而行，合理控制投资规模和债务规模。县乡政府要对农村集体经济组织的投资规模和经营性债务规模加强监控和提示。鼓励“三变”承接主体购买商业保险，从事农业生产的经营主体购买农业保险，财政部门按政策规定给予保费补贴。

(十六)加强集体资产监督管理。农村集体资产受法律保护，任何单位和个人不得侵占、私分和平调。县乡基层农村经营管理部门是本辖区内农村集体资产管理的监督责任主体，县级政府要加强对本行政区域内农村集体资产监督管理工作的领导，建立健全监督与指导体系。进一步完善农村集体“三资”管理制度，完善组账村管制度。充分发挥“三资”监管平台作用，实现所有村集体“三资”公开、透明、信息化监管。建立健全村集体经济财务收入预算、开支审批、现金管理、民主理财等制度，严格控制村级债务。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。

（十七）严格考核问责。市委农村工作领导小组办公室通过建立月报表、季调度、半年督查、年底总结评估制度，及时掌握和通报各地农村集体产权制度改革进展情况。每年6月底、12月底前各县市区政府将农村集体产权制度改革进展情况报市委农工办，市委农工办汇总向市委、市政府报告。对工作推动不力、进展不快的县（市、区），市委市政府约谈主要负责人、问责相关人员。建立考核评价体系，并作为对县级党委、政府综合考核评价的重要依据。

注：宣城市，简称宣，别名爰陵、宛陵、宣州，隶属于安徽省。市花是紫薇花，市树是香樟树。位于安徽省东南部，东临浙江省长兴县、安吉县、临安市，南倚黄山市，西和西北与池州市、芜湖市毗邻，北和东北与马鞍山市、江苏省高淳县、溧阳市、宜兴市接壤。辖1个区5个县1个县级市：宣州区；郎溪县、广德县、泾县、绩溪县、旌德县；宁国市。面积12340平方公里，人口280.4万人（2016年）。

宣城市是中国文房四宝之乡、中国鳄城、江南通都大邑、江南鱼米之乡、长三角城市群成员城市。地势东南高西北低；南部山地、丘陵和盆谷交错，中部丘陵、岗冲起伏，北部有丘陵、平原、河湖港汉。气候属亚热带湿润季风气候；山有黄山、天目山、九华山；河流有青弋江、水阳江、新安江、天目溪等；湖泊有南漪湖、青龙湖、太平湖、固城湖。

宣城市是诗人梅尧臣、数学家梅文鼎、红顶商人胡雪岩、新文化运动旗手胡适、徽墨名家胡开文、学者吴组缃、书法家吴玉如、书画家吴作人的故乡。旅游景点有扬子鳄自然保护区、新四军军部旧址、绩溪胡氏宗祠、石佛山、敬亭山、太极洞、龙川古村、桃花潭、中国鳄鱼湖、皖南事变烈士陵园、江村古建筑群、王稼祥故居、胡雪岩纪念馆、三吴纪念馆、障山大峡谷、鼓角楼、赤滩古镇、查济古镇、港口湾水库、谢朓楼等。