自然资源部近日发布《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》，明确各地要因地制宜进行城市更新的规划和土地政策创新。政策指引旨在解决困扰城市更新的一个核心问题：规划以及土地用途管制如何与城市更新目标协调，如何在保证规划稳定的同时因地制宜推进城市更新。

当前，我国城市更新模式已发生重大变化。过去的主打模式是大拆大建，把各式老旧建筑一拆了之，在原有土地上长出新城。时至今日，面对高质量发展要求，以及各种资源约束条件逐步趋紧的情况下，城市更新目标已由拆旧建新转变为人居环境改善和生产生活品质提升。

城市更新中很难避免的问题是原有规划和土地用途与更新目标难以相容。比如，有些老旧工厂在城市中心的厂区用地性质为工业用地，更新目标是商业用地，面临用地性质调整难题。在我国行政职能划分中，规划和土地由自然资源部门管理，城市更新则是城建部门管理。在这些复杂因素影响下，我国城市更新有可能出现系统性不足、碎片化分割等问题。

政策指引提出，要在规划引领下，统筹有序推进城市更新，各项规划也应充分考虑既有建成环境条件和土地资源情况。因地制宜地开展城市更新，涉及详细规划调整的依法履行调查程序。同时，国土空间规划需针对城市更新的特点，不仅自上而下，还要自下而上展开调查评估，以提高规划编制的适应性和对市场的响应度。

为此，在规划引领前提下，各地要按照保留、改造、拆除的优先顺序，采用保护传承、整治改善、改造提升、再开发和微改造等更新方式。针对老旧厂区和产业园区更新，鼓励转型升级为新产业、新业态。针对老旧商业街区和传统商圈更新，注重保留特色业态，促进商业服务业和消费层级的多样化发展。各地应根据自身特点，探索差异化的土地政策创新，充分激发各方力量，助力城市更新落地实施。