各镇人民政府，兴隆华侨旅游经济区管委会，市政府直属各单位：

《万宁市推进农村土地制度改革试点工作实施方案》已经十五届市政府第61次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真遵照执行。

万宁市人民政府办公室

2019年10月31日

万宁市推进农村土地制度改革试点工作实施方案

为贯彻落实习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话精神、《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（中发〔2018〕12号）和《海南省农村土地制度改革试点工作领导小组关于印发<海南省统筹推进农村土地制度改革试点工作实施方案>的通知》（琼农土改〔2019〕1号）关于在海南全省统筹推进农村土地制度改革试点的要求，在总结文昌市农村土地制度改革试点经验和借鉴其他省份改革试点做法的基础上，结合我市实际，特制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党中央关于推进农村土地制度改革的总体要求和习总书记“4.13”的重要讲话精神，立足万宁实际，坚持问题导向和底线思维，正确处理改革发展稳定关系，兼顾效率与公平，大胆试、大胆闯、自主改，以促进城乡融合发展、乡村振兴、农业农村现代化为根本目标，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以夯实农村集体土地权能为基础，以建立健全兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制为关键，着力政策和制度创新，改革完善农村土地制度，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，推动海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设，切实扛起万宁担当。

（二）基本原则。

1.把握正确方向,坚守改革底线。坚持社会主义市场经济改革方向,紧扣十九大和十九届中央深改组一次会议精神,深化统筹农村土地制度改革任务,着力破解理论和实践难题,确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损,不断完善和发展中国特色的农村土地制度。

2.加强部门联动,注重统筹协调。农村土地制度改革与乡村治理、农村户籍、财税、社保、金融等相关领域改革紧密相连,与整个农村改革发展稳定密切相关,坚持在大局下谋划、在统筹中推进、在举措上集成,注重改革的协同性和耦合性,提高改革的系统性和完整性,统筹协调推进,形成改革合力。

3.坚持因地制宜,服务乡村振兴。按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,结合县域实际,深化统筹推进农村土地制度改革,服务于实施乡村振兴战略,使改革成果惠及农业农村农民,促进当地农业发展、壮大农村集体实力、保障农民长远生计。

4.坚持新发展理念,兼顾各方利益。坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,妥善处理国家、集体、个人的利益关系,建立兼顾国家、集体个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益,使改革成果惠及广大群众。

（三）改革目标。

通过改革，逐步健全程序规范、补偿合理、保障多元的农村土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体建设用地入市制度，经批准有条件有偿使用和流转、节约集约利用的农村宅基地制度，探索建立不同权属、不同用途建设用地合理比价调节机制和增值收益分配机制，统筹不同地区、拥有不同类型土地的农民收益，建立健全城乡统一的建设用地市场，促进土地资源要素在城乡间合理流动和优化配置，加快城乡融合发展和乡村振兴，助推海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设，逐步形成具有万宁特色的城乡土地管理政策和制度体系。

二、改革内容

（一）改革完善农村土地征收制度。

1.适当缩小土地征收范围。探索界定公共利益用地范围，可将土地征收范围限定在政府组织实施的基础设施、公共事业建设、扶贫搬迁、保障性安居工程，以及政府在城镇开发边界范围内实施成片开发建设等情形.对位于城镇开发边界范围外的经营性项目建设用地，可以不再实施征收，为入市预留空间。

2.改革完善土地征收制度，探索建立新的程序。结合万宁实际，着重于从依法公平维护和保障被征地农民的合法权益出发探索建立土地征收的民主协商、风险评估、信息公开、土地征收决策、补偿安置、纠纷调处、收益分配、后续监管等程序和机制、制度。

探索建立新的土地征收程序。政府出于“公共利益”需要实施土地征收前，应采取多层次多种形式征求被征地农村集体经济组织成员意见，充分保障其知情权、参与权。政府拟实施征收土地的，应开展征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在乡镇和村、村民小组范围内公示三十日，充分听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，市政府有关部门应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和群众反映问题修改征地补偿安置方案。

3.改革完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。本着生活水平有提高、长远生计有保障”的原则，在合理确定征地补偿标准、保障农民房屋财产权、被征地农民社会保障、就业扶持等方面进行探索。综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地征收补偿标准，建立健全征地补偿标准定期更新调整机制。探索委托第三方评估机构对地上建筑物和构筑物进行评估并依据评估结果给予补偿。将符合条件的被征地农民纳入基本养老、医疗等社会保障体系。涉及征收农民住房的，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住权利和合法的住房财产权益。

改革完善征地安置留用地相关政策、制度和管理机制。鼓励采取集体所有权性质的留用地进行安置，限制以国有土地方式安排征地安置留用地。降低征地安置留用地安排条件，有条件的地区可以适当提高安置留用地安排比例。对被征地集体范围内无法安排征地安置留用地或就地安排征地安置留用地不适合于农村集体组织开发经营的，可探索在本市县范围内的其他地区安排等价值的留用地或物业，异地安排的，不受土地所有性质限制。要加强对留用地开发利用的后续监管，同时更要注重发挥基层党组织核心作用，引导发挥农民民主协商和监督作用，防止集体土地资产流失。

（二）建立农村集体建设用地入市制度。

1.改革完善农村集体建设用地产权制度。我市要根据第三次国土调查成果，界定农村集体建设用地的范围、总量和结构布局，加快农村集体建设用地使用权确权登记颁证，为集体建设用地入市坚实基础。

改革完善集体建设用地所有权、使用权、收益权、处分权各项权能制度及配套政策措施，明确各类权利主体的权利、义务及其实施保障方式、机制。入市的集体建设用地使用权在使用期限内，享有与国有建设用地使用权同等的转让、出租和抵押权能实行同等入市、同权同价，履行相应义务。

2.适当放宽并严格界定农村存量集体建设用地入市范围和途径。参照国有建设用地有偿使用制度，存量及少量新增农村集体建设用地可以根据总体规划和城乡规划要求，以出让、租赁、入股等方式入市用于工矿仓储、商服、租赁性住房等经营性项目建设。但保留集体所有权性质的征地安置留用地不鼓励以出让方式入市。

依法取得、符合规划的农村集体存量经营性建设用地，可就地入市。经市政府批准，村庄内零星、分散的集体建设用地，可按规划和计划调整到我市范围内的产业集中区入市，对历史形成的城中村集体建设用地、重点开发区城农村居民点，由市政府主导，严格按照规划和用途管制的要求，依照规定完善用地手续，开展土地整治，对不予征收的，在优先保障城中村和重点开发区城农村居民住房安置等用地后，集体建设用地可以入市。

3.探索建立新产业新业态的规划和用地保障机制。探索实施弹性规划，在编制国土空间规划时通过预留规划建设用地指标方式为点状的美丽乡村、全域旅游、共享农庄等项目提供发展空间，保留土地集体所有性质，通过实施点状供地、增减挂钩等方式保障项目落地。探索根据不同地块规划用途，采取“只转不征”、“不征不转”保留集体土地性质的模式落实项目用地，缓解征地矛盾，降低项目用地成本，保障农村集体土地的收益权。

4.积极探索小城镇开发建设新的用地模式。为破解城市房地产开发模式不适用于乡镇发展的制度性瓶颈，推动农民就地城镇化，促进镇域社会经济文化发展和城乡融合，对城镇规划区内的存量农村集体建设用地及新增农村集体建设用地，在符合总体规划和城乡规划的前提下，经市政府批准，允许农村集体经济组织按照规划要求，属于经营性建设用地的，出让用于产业发展;属于居住用地的，出让给我市乡镇农民，用于自有房屋建设，但所建房屋不得分割转让。鼓励在镇域范围内通过建设用地增减挂钩方式解决城镇开发建设中建设用地指标不足的问题。探索这项改革，要谋定而后动，先行编制详备可行、结果可控的规划、设计、建设及运营、管理等方案，逐步推进，不断修正。

5.探索村民集镇建房新模式，摸索农民就地城镇化新路子。积极在乡镇范围内探索建立“城乡建设用地增减挂钩”实施机制，建立更多“宅基地换房”、“宅基地出让”等城乡资产和权益转化的机制，在城镇开发边界内，通过整合存量且零散的城乡建设用地，允许本镇户籍人口，按照自由选择原则，给予那些愿意退出农村进入城镇的农民更多建房选址选择。

积极探索小城镇和新型农村社区建设，政府通过乡村规划编制，划定更多未来人口居住集中聚集区，给与道路交通、乡村小学、社区医院等基础设施和公共服务设施配套项目建设支持，让具有建房需求的农民自发渐进的向小城镇迁移或就地实现新型农村社区的就地城镇化，自然而然实现农村居民点的调整。

6.探索集体土地上建设租赁住房。鼓励农村集体在具有市场需求的区城如城中村、城边村以及重点开发区及其周边，将存量集体建设用地、通过“只转不征”方式取得的新增集体建设用地以及宅基地重新整合后形成的集体建设用地用于租赁住房建设。

利用集体建设用地建设租赁住房应与市住房发展规划、市住宅用地供应中期规划、市年度建设用地供应计划、市保障性住房建设计划等保持衔接，在结合住房供需状况基础上，合理控制规模总量，科学安排规划布局，严格把握政策尺度，坚守底线和防控风险，防止出现新的“小产权房”。

利用集体建设用地建设租赁住房试点项目方案审批和规划、计划统筹等工作由市住建部门负责，项目具体行政许可、后续监管等工作由属地镇（区）政府负责，项目申报方案编制费用由属地镇（区）政府承担。集体建设用地建设租赁住房必须依法办理相关审批手续，严格执行用途管制，须整体确权，防止以租代售，确保集体土地所有权性质不改变。

7.建立健全市场交易规则和服务监管制度。统一国有建设用地与农村集体建设用地市场交易规则，集体建设用地入市应当由原土地所有权人同意投权的实施主体提出申请，经乡镇人民政府审核，并由市自然资源主管部门牵头审查后实施。竞争性交易环节纳入土地有形市场或公共资源交易平台，公开交易信息进一步拓展基准地价覆盖范围，探索建立城乡统一的基准地价体系。根据国家税收法律法规和政策规定，对集体与国有建设用地实行统一的税收制度，探索集体土地所有权主体以多种方式承担纳税义务的途径。按照市场经济和乡村治理结构改革要求，健全完善集体土地资产处置决策程序，形成公平、公正、公开的决策机制，防止私相授受。完善规划、投资、金融、审计等相关服务和监管制度，建立农村集体建设用地抵押融资制度，明确农村集体建设用地可办理抵押登记，支持和鼓励商业银行等金融机构为入市土地提供金融服务。培育和规范土地市场中介组织，为入市交易提供地价评估、交易代理等服务。逐步构建起交易平台、地价体系、交易规则、登记管理、服务监管“五统一”入市体系。

（三）改革完善农村宅基地制度。

1.打牢农村宅基地管理基础。对农村宅基地进行全面调查摸底，对一户多宅、超占面积、村内空地、闲置房屋、农村祖屋，以及华侨和侨胞等非集体经济组织成员拥有的农村房屋等进行调查，全面掌握农村宅基地利用现状和建房情况，结合人口变化和社会发展需求，加快编制村庄规划，因地制宜划定开发边界，合理布局安排农村生产、生活、生态空间。

2.改革完善宅基地权益保障制度、机制。完善“一户一宅”合理分配机制，结合农村实际，统筹考虑户籍关系、土地承包居住情况、履行义务等因素，研究制定户的界定、分户条件和集体经济组织成员认定操作细则，保障农村宅基地资源公平合理分配。

探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，建立宅基地自愿有偿退出和流转机制。积极开展宅基地自愿有偿退出试点。探索闲置宅基地处置和利用方式。支持农户或集体经济组织在不丧失农户房屋所有权和宅基地使用权的前提下，以出租、合作开发等方式，利用闲置农房和宅基地参与乡村休闲旅游产业发展，增加农民财产性收入。

慎重稳妥探索农民住房财产权抵押担保中宅基地用益物权的实现方式和途径。

改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障在不同区域实现户有所居的多种形式，健全农民住房保障机制。

3.探索以宅基地有偿使用方式解决农村住房历史遗留问题。对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋或其他方式占有的宅基地，由农村集体经济组织主导，探索有偿使用。结合当前我市开展的“两违”整治行动，对纳入“两违”整治范围的农村住房，区分不同情况进行分类处置，可纳入有偿使用范围，补办用地手续。

4.改革完善宅基地审批管理和民主管理制度。改革宅基地审批制度，简化宅基地审批流程，对使用存量建设用地新申请建房以及对已建房屋申请宅基地确权的，由乡镇政府审批;使用新增建设用地的，由市政府审批。

发挥村民自治组织对宅基地的民主管理作用，引导开展试点的村庄制定宅基地管理村规民约，推进宅基地分配、有偿使用、退出、抵押担保和收益分配等方面的村民自治机制，涉及村庄规划、宅基地取得分配、有偿使用、自愿有偿退出、收益分配等相关事项均须通过村民会议决定。

（四）建立不同权属、不同用途建设用地合理比价调节机制和增值收益分配机制，统筹不同地区、拥有不同类型土地的农民收益。

1.改革完善土地增值收益在国家与集体之间的分配机制。政府征收转用农民集体土地，除按规定足额支付征地补偿安置费用外，还可安排一定资金，或通过留地、留物业等多种方式，让农民集体合理分享土地增值收益。农村集体建设用地入市，农村集体经济组织取得出让收益，政府应综合考虑形成土地增值收益的因素，从当地实际出发，确定合理比例收取土地增值收益调节金，以实现土地征收转用与集体建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例的大体平衡。农村集体建设用地入市后再转让取得的转让收益，应收取土地增值收益调节金。政府可在国家规定的比例内，根据实际情况合理确定收取比例。

2.健全土地增值收益在农村集体经济组织内部的分配机制。农村集体经济组织以现金形式取得的土地增值收益，按规定比例留归集体后，在农村集体经济组织成员之间公平分配。给集体的留用地或物业等方式形成的资产，可以探索发展土地股份合作等形式，让农民长期分享土地增值收益。征地过程中用于农民社会保障的资金，必须确保进入农民个人账户。农户宅基地有偿使用或退出后集体取得的收益部分，应当作为集体经济组织的土地增值收益，由集体成员共同分享、农村集体经济组织取得的收益应纳入农村集体资产统一管理，制定经成员认可的土地增值收益分配办法，分配情况纳入村务公开内容，接受审计监督和政府监管。

3.探索不同用途建设用地合理比价调节机制，统筹不同地区拥有不同类型土地的农民收益。对一定区域范围内因规划管制政策调整等因素影响，造成不同土地用途和不同开发利用条件地块收益差距过大的问题，政府应综合考虑形成土地收益的因素，探索建立合理的土地收益调节金征收比例，并统筹一定区域范围内的土地收益的收取和分配，保障不同地块土地权利人的利益相对平衡，探索从农村集体建设用地入市所产生的土地增值收益中提取一定比例的资金，用于补偿给农村地区承担耕地和生态保护责任的农户和农民，以平衡不同地区拥有不同类型土地的农民收益。

（五）加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。

1.开展农村房屋权籍调查。在农村宅基地确权登记成果的基础上，加快推进集体建设用地和宅基地上的建筑物、构筑物补充调查，全面查清建筑物、构筑物的位置、面积和权属等基本情况，形成满足不动产统一登记的权籍调查成果。

2.推进房地一体的集体建设用地和宅基地使用权确权登记发证。分析确权登记中的疑难问题，研究出台农村房地一体确权登记试点处理意见，细化分类处理政策。对集体建设用地和宅基地使用权及其建筑物、构筑物进行确权登记发证，建立健全不动产统一登记制度。充分发挥基层群众自治组织和农村集体经济组织的作用，建立健全农村土地权属纠纷调处工作机制。新增农村集体建设用地和宅基地使用权也一并纳入房地一体确权登记范围。

三、改革步骤及时间安排

在协调推进农村土地征收和集体经营性建设用地入市改革试点工作的基础上,进一步深化农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作,根据文昌市农村土地制度改革试点实际，结合我市实际,推动全市改革试点工作全面覆盖、深度融合。

（一）前期调查及编制实施方案阶段（2019年9月底前）。

按照省试点实施方案，完成组织动员、成立机构等基础工作，开展前期调查，对我市集体建设用地权属、面积、分布，流转、发证登记、总体规划和村庄规划，以及各类产业项目对农村集体建设用地需求等情况进行调查摸底，有针对性地推进确权登记发证工作，为农村土地制度改革试点工作提供基础支撑。结合实际编制我市农村土地制度改革试点工作具体实施方案，报市委和市政府审核同意后，上报省农村土地制度改革试点工作领导小组办公室备案。

（二）部署实施阶段（2019年9月至2021年12月）。

1.夯实基础。对我市存量集休经营性建设用地、宅基地使用现状等情况进行摸底调查的基础上,聘请有资质的专业技术单位,开展城乡建设、土地利用、土地整治等规划编制工作,强化规划引领作用。

2.健全制度。在完善农村土地征收和集体经营性建设用地入市相关制度办法的基础上,制定宅基地管理相关制度办法,为试点工作提供制度依据。

3.实践探索。按照边试点、边研究、边总结、边提炼的要求在全市范围内统筹开展三项试点工作,进一步总结提炼实践经验。

（三）总结阶段（2021年12月底前）。

全面系统总结我市农村土地制度改革三项试点工作经验,形成总结报告和政策实施效果及相关法律法规的修改建议上报省农村土地制度改革试点工作领导小组办公室。

四、保障措施

（一）加强组织领导。

成立万宁市农村土地制度改革试点工作领导小组，领导小组由市政府市长周高明任组长，常务副市长王三防任副组长，成员单位包括市委办、市政府办、市发改委、市自然资源和规划局、市农业农村局、市财政局、市人社局、市司法局、市住建局、市税务局、市旅文局及各镇（区）政府等相关单位。领导小组下设办公室，办公室设在市自然资源和规划局,办公室工作人员从各相关单位抽调，负责领导小组具体日常工作。

（二）深入调查研究。

深入推进农村土地制度改革事关经济社会发展全局和农民切身利益,使命光荣,责任重大,要以高度的政治责任感、紧迫感,良好的精神状态大胆探索、勇于实践。要深入农村、企业、相关部门开展调查研究,在试点村设立调查点广泛征求意见,掌握第一手资料;要加快农村集体土地“三权”登记、不动产登记、村庄规划编制等工作；要到改革经验成熟的地区考察学习,借鉴其先进经验和好的做法。

（三）加强各部门协调配合。

在推进农村土地制度改革过程中,各相关单位要加强沟通联系,积极配合,建立联动机制,形成合力,共同研究制定切实可行的相关配套政策、措施和办法。同时,将土地征收补偿费用纳入年度土地出让收支预算,对试点工作提供必要的资金保障。

（四）加强经费保障。

市财政部门要立足本职，强化经费保障，全力助推我市农村土地制度改革三项试点攻坚工作。一是强化财力保障，把农村集体土地“三权”登记、不动产登记、村庄规划编制等工作经费等纳入财政预算，建立稳定规范的经费保障制度。二是整合上级相关专项资金，进一步深化统筹我市农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作，确保改革工作有序推进。

（五）加强宣传引导。

通过网络、电视、报纸等媒介,多形式、多角度、全方位的广泛宣传,做好解读和正面引导工作,不断提高全市干部群众对改革试点的认识,充分调动基层干部群众参与改革的积极性、主动性、创造性，凝聚各方力量，推动改革试点工作。

>>相关链接：万宁市农村产权交易中心；海南省农村产权交易中心