中共金昌市委金昌市人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施方案(市委发〔2017〕20号)

2017年8月5日

根据《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）和《中共甘肃省委、甘肃省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（甘发〔2017〕16号）精神，为稳步推进农村集体产权制度改革，积极探索农村集体所有制的有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，稳定增加农民财产性收入，现结合我市实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会及中央、省市农村工作会议精神，以明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为目标，以“还权赋能”为核心，逐步建立归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力的农村集体经济组织产权制度，为农村经济发展、增加农民收入提供制度保障。

（二）基本原则：

——坚持民主决策、群众自愿。充分保障农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，尊重农民群众的选择，真正让农民成为改革的参与者和受益者；

——坚持突出重点，统筹推进。根据集体资产的类型确定改革任务，以全面完成清产核资和稳步实施集体经营性资产股份合作制改革为重点任务，明确改革路径和方式，根据不同类型制定改革方案，细化改革措施，着力在关键环节和重点领域取得突破；

——坚持公开、公平、公正。在民主参与、民主决策的前提下，把公开、公平、公正贯穿改革全过程；

——坚持严格程序、规范操作。改革方案要进行充分的民主讨论和可行性论证，改革工作各个环节必须经过合法的民主程序；

——坚持因地制宜、分类指导。根据各村经济发展水平和实际情况，优先从有可量化经营性资产、“两委”班子战斗力强、干群关系和谐的村逐步展开，选择广大农民群众普遍接受的改革方式，妥善处理各种利益关系；

——坚守政策底线、稳慎开展。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。

（三）目标任务：通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；着力解决集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题，管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

金川区作为全省农村集体产权制度改革试点区，从2017年4月开始在清产核资的基础上对农村集体经营性资产进行股权量化，发展多种形式的股份合作，2018年12月底全面完成试点任务；永昌县从2019年开始，在总结试点经验的基础上按照时间服从质量的原则，全面推开经营性资产股份合作制改革，2021年底完成；其他改革任务，县、区自此方案下发后全面展开，逐步推进，2021年底全面完成改革任务。

二、改革内容及方法步骤

农村集体产权制度改革是一项管长远、打基础，具有“四梁八柱”性质的重大改革。改革关键是赋予农民更充分的财产权利，核心是把村集体的资产折股量化，实现“资产变股权、农民当股东”，通过构建一套既能体现集体经济优越性、又能调动个人积极性的农村集体经济运行新机制，管好用好集体资产，促进资产保值增值，增强农业农村发展活力，发展壮大集体经济。改革主要内容及实施步骤如下：

（一）准备工作阶段（2017年6月—8月）

——制定工作方案。县区按照省市工作方案要求，结合实际制定具体实施方案，明确时间进度，细化责任分工，提出具体要求，创造保障条件，落实工作措施，确保事有人管、责有人负。并于2017年8月31日前将实施方案逐级报省、市农村集体产权制度改革领导小组办公室。

——宣传动员部署。各级党委、政府要认真贯彻落实省委省政府的决策部署，及时组织相关人员认真学习领会改革精神。充分运用网络、报刊、广播电视及新媒体宣传好中央、省、市关于农村产权制度改革的决策部署和政策措施，让干部和群众真正明白改革的目的、意义、方法和政策要求，消除广大干部和村民的顾虑，营造群众了解改革、支持改革、参与改革的良好氛围。

——集中开展培训。要制定培训计划，分层、分期开展培训。采取办培训班、实地考察、学习交流等方式，结合深化农村产权改革的总体要求，加强对县乡党政领导和县乡村业务骨干的培训，让他们全面了解和掌握清产核资、经营性资产股份合作、发展新型农村集体经济等方面的政策法规，提高各级干部的政策水平和业务素质，确保改革顺利推进。

（二）组织实施阶段（2017年6月—2021年12月）

1.调查摸底、全面开展清产核资工作（金川区2017年6月—2017年12月，永昌县2017年9月—2018年12月）。清产核资是顺利推进农村集体产权制度改革的基础和前提。根据全省农村集体资产清产核资工作统一部署，按照时间服从质量的要求，力争用3年左右时间对集体所有的各类资产进行全面清查，摸清集体家底，界定产权归属，健全管理制度，防止资产流失。（牵头单位：市农牧局；责任单位：县区党委、政府；配合单位：市国土资源局、市林业局、市水务局、市政府金融办、市发改委、市财政局、市扶贫办、市交通运输局、市建设局、市教育局、市文广新局、市卫生计生委、市工商局、市国税局、市地税局）

——清查内容。清产核资范围包括农村集体经济组织拥有的所有资源性资产、经营性资产、非经营性资产，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。

——价值评估。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，清理收回或者补办手续；对固定资产和存货等实物性资产须进行实地盘查；对往来款项须经当事人（单位）证实，对盘盈盘亏财产物资登记造册，作出说明并提出处理意见。工作中，可充分利用甘肃省“三资”监管平台开展资产、资源、资金清理工作，对已形成的“三资”台账进行复核，确保信息的准确性；对未录入系统的，进行信息补充录入。

——产权界定。依据法律法规和有关政策规定，明晰农村集体资产产权归属。有关土地、林地、草地等资源性资产的清产核资要与行业主管部门的确权颁证资料相互印证，确保数据真实准确。

——成员确认。把成员边界搞清楚，是农村集体产权制度改革的重中之重，也是改革最为复杂的一项工作。要依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。在群众民主协商的基础上制定确认成员的具体程序、标准和管理办法，也可参照利用农村土地承包经营权确权登记颁证工作中承包方调查成果，确保人员信息完整、准确。成员身份的确认既要得到多数人的认可，又要防止多数人侵犯少数人的权益，切实保护妇女合法权益。

——审核公示。清产核资和成员身份确认结果要在村务公开栏或通过发放明白纸等形式，及时向全体农村集体经济组织成员公示，公示期满后经成员大会或村民代表大会确认。

——勘误修正。在公示过程中，对清产核资结果及成员身份结果提出异议的，应对相关问题重新进行核实、修正，并对核实、修正后的结果再次进行公示。如公示结果仍有异议，可多次公示，直到群众无异议为止。

——上报备案。公示无异议的，由农户签字、摁手印、村主任签字确认后，将成果信息报县农牧部门和乡农经站备案。农村集体经济组织成员认定办法由县乡政府审核备案，县级农业主管部门要建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。

——建立台账。清产核资工作结束后，依据清产核资结果，建立健全资产台账，完善农村集体资产产权变动登记制度，对所有权、承包权、经营权各项权能及其抵押担保等情况及时进行动态登记，实行台账管理。

2.资产量化，开展经营性资产股份合作制改革（金川区试点时间2017年4月—2018年12月，永昌县全面推开时间2019年1月—2021年12月）。对农村集体经营性资产以股份或份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的依据。改革本着试点先行、先易后难的原则开展，主要在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济较发达村开展。（牵头单位：市农牧局；责任单位：县区党委、政府；配合单位：市发改委、市财政局、市公安局、市民政局、市国土资源局、市扶贫办、市林业局、市水务局、市旅游局、市政府金融办、市司法局、市工商局、市妇联、金昌银监分局）

——资产量化。在清产核资的基础上，广泛征求群众意见，合理确定资产折股量化范围、方式等事项，提交村集体经济组织成员大会讨论通过后执行。

——股权设置。股权设置应以成员股为主，可设置集体股、个人股，个人股的设置必须保证集体组织全体成员人人有份。股种设置以及股份如何配置的具体办法实行“一村一策”，必须由村集体成员民主讨论决定。

——股权界定。股份量化中股权分配对象的确认，股权配置比例的确定，除法律法规和现行政策有明确规定外，要坚持以人为本，反复协商，张榜公布，并提交村民会议民主讨论，经三分之二成员通过后方可实施。

——股权证书颁发。集体资产折股量化的股权确定后，要建立股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有资产股份的信息，并向其成员出具股权证书，作为参与管理决策、享有收益分配的依据。

——股权管理。农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。要建立健全董事会、监事会、股东代表大会等决策议事机构及财务管理、奖惩报酬、收益分配、经济责任等制度，明确公积金、公益金提取比例，切实维护好全体股东的合法权益。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式，农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口可通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

金川区要按照改革目标，大胆探索，勇于创新，及时总结试点经验，充分发挥引领示范作用。完成改革试点任务后，要继续组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革任务。要积极探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。有关部门要研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法，指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法。

3.严格保护集体资产所有权，维护农村集体经济组织合法权利。（牵头单位：市农牧局；责任单位：县区党委、政府；配合单位：市委组织部、市政府金融办、市国土资源局、市扶贫办、市民政局）

农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。现阶段可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。要妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系，有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。要严格保护集体资产所有权，防止被虚置。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度。以家庭承包方式承包的集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织等发包方书面备案。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。

4.积极探索创新，多种形式发展壮大集体经济。（牵头单位：市农牧局；责任单位：县区党委、政府；配合单位：市委组织部、市委农办(市扶贫办)、市发改委、市财政局、市国土资源局、市林业局、市水务局、市旅游局、市工商局）

创新村级集体经济发展模式，转变村级集体经济经营方式，壮大集体经济实力，增强村级组织服务功能，从实际出发探索发展集体经济的有效途径。农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体耕地、“四荒”地、林地等资源及村级集体资产，采取“一村一策”，借鉴资产盘活型、资源开发型、服务联动型、项目带动型、多元合作型等发展模式，发展壮大村级集体经济。可以集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；可以利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游；可以在符合规划的前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业；支持有条件的村集体围绕特色优势产业，兴办特色农业生产基地和农产品加工项目；加快培育新型经营主体，以发展股份合作、代耕代种、土地托管等多种形式的规模经营，鼓励村级组织以“支部+公司”“支部+项目”“支部+合作社”等形式，成立村级经济组织或入股经营等方式，积极参与农村经济发展；支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务；鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济；探索各级财政和有关部门投入到村集体经济组织的专项资金和项目资金以村集体股金的形式投入到经营状况较稳定的合作社、企业等新型农业经营主体的投资运营方式，壮大集体经济实力，增加农民财产性收入。尤其是集体经营性资产缺乏的村镇，应积极寻求利用资源性资产发展壮大集体经济的改革举措。

5.构建农村土地流转交易平台，规范流转和交易。（牵头单位：市农牧局；责任单位：县区党委、政府；配合单位：市公共资源交易中心、市财政局、市政府金融办、市扶贫办、市国土资源局、市林业局、市水务局、人行金昌市中心支行）

县区政府要加快农村产权流转交易市场建设进度，成立事业法人性质的农村产权流转交易中心，定岗、定编、定人，为开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农村集体经营性资产出租、小型水利设施使用权等流转交易，提供场所、政策咨询、信息发布、组织交易、产权评估、融资担保等服务。根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，制定产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，实现农村产权流转交易公开、公正、规范运行。成立农村产权流转交易监督委员会，加强农村产权流转交易服务和监督管理。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，在试点基础上探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。农村产权流转交易市场要严格遵守《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（国发〔2011〕38号）和《甘肃省交易场所监督管理办法（试行）》（甘政办发〔2015〕160号）等相关规定开展业务、规范经营。

6.加强农村集体资产管理，防止集体资产流失。（牵头单位：市农牧局；责任单位：县区党委、政府；配合单位：市编办、市财政局、市审计局）

加强农村集体资金资产资源监督管理，加大农村集体资产管理、财务管理、农村审计以及财务公开等政策法规的贯彻落实力度，运行农村集体资产监督管理网络平台，全面录入各类资产的资料信息，着力打造农村集体资产管理大数据平台，实现网络监管，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。加强县乡农村经营管理体系建设，健全机构、充实人员，确保农村集体资金资产资源监督管理工作有专人负责。稳定农村财会队伍，落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村，县级党委和政府要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

三、保障措施

（一）统一思想认识，加强组织领导。农村产权制度改革是一项政策性强、涉及面广、工作量大的系统工程。各级党委、政府要充分认识改革的重要性、复杂性和长期性，统一思想，提高认识，加强领导，既要鼓励创新、勇于试验，又要把控方向、稳妥推进。要建立市级指导督查、县乡组织实施的领导体制和工作机制，成立农村集体产权制度改革领导小组，明确任务承担单位，尤其是县乡党委书记要亲自挂帅、承担领导责任。各相关部门要本着分工负责、密切合作的原则各司其职，各尽其责，做好部门间的配合衔接。对改革中遇到的各类问题，要认真分析研究，加强分类指导，出台支持改革的具体措施，提供产权移交和变更登记等相关数据资料，确保改革顺利进行。

（二）加强业务指导，强化督促检查。市、县区相关部门要根据党委政府成立的农村集体产权制度改革领导小组统一安排部署，抽调熟悉政策、精通业务的人员组成专门工作机构，统筹谋划，有序衔接，协调推进。农牧部门要加强工作指导，强化督导检查，积极汇报工作进度，每年12月5日前报送改革专项报告。金川区实行改革进度定期报告制度，每季度结束后7个工作日内以农村集体产权制度改革领导小组办公室名义分别向省、市两级报送季度报告；2017年12月20日前、2018年11月15日前以区政府名义报送年度报告。纪检监察机关及市委督查室、市政府督查室要把农村集体产权制度改革作为一项重大督查任务，建立督导检查制度，定期会同市直相关部门开展督促检查，及时掌握情况，认真梳理带有普遍性、倾向性的问题，提出政策建议和解决办法，推进改革各项任务落地见效。对组织领导不力、改革措施不到位、工作进展缓慢的相关单位及责任人进行严肃问责。

（三）强化政策支持，激发改革动力。市直有关部门要在2017年底前，开展一次涉及农村集体经济发展政策文件的清查，清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，营造有利于推进改革的政策环境。农村集体经济组织承担大量农村社会公共服务支出，不同于一般经济组织，其成员按资产量化份额从集体获得的收益，也不同于一般投资所得，税务部门应积极开展调研，提出支持农村集体产权制度改革税收政策的意见。对进行股份合作制改革后的农村集体经济组织承受原集体经济组织的土地、房屋权属免征契税；对因进行清产核资收回集体资产而承受土地、房屋权属免征契税；对因清产核资收回集体资产而签订的产权转移书据免征印花税；对农村集体土地所有权、宅基地和集体建设用地使用权及地上房屋确权登记不征收契税；免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。要进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农村的公共服务支出，减轻农村集体经济组织的相应负担。完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制。

（四）严肃工作纪律，保证规范操作。农村产权制度改革涉及广大农民群众的切身利益，必须做到公开、公平、公正。要加强改革过程中矛盾纠纷的排查调处工作，制定纠纷调解处置预案，努力把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，确保社会和谐稳定；要严肃工作纪律，坚持按法律法规和政策规定开展工作，党员干部特别是村“两委”干部要以身作则，坚决杜绝借改革之机为本人和亲友谋取私利；要严肃财务纪律，对利用改革之机低价变卖或转移财产、挥霍浪费等造成集体资产流失的，按规定追究相关人员责任，涉嫌犯罪的移送司法机关依法处理。

（五）健全工作机构，充实基层力量。农村集体产权制度改革涉及的大部分工作需要各级农经机构，特别是乡镇农经部门来完成。税费改革以来，我市根据乡镇经济社会发展情况和地域特点，按照事业单位公益性职能和经营性职能公开的原则，整合乡镇事业站所，乡镇农经机构撤并，导致职责不清、职能弱化，无专职农经人员，兼职人员调换频繁，严重影响农业农村改革的顺利开展。县区党委、政府要针对当前农经机构及队伍建设中存在的薄弱环节和实际困难，切实完善农经机构，配强农经队伍，确保农村集体产权制度改革责有人负、事有人干。

注：金昌市，隶属于甘肃省。位于甘肃省河西走廊东段，北、东与民勤县相连，东南与武威市相靠，南与肃南裕固族自治县相接，西南与青海省门源回族自治县搭界，西与张掖市山丹、民乐县接壤，西北与内蒙古自治区阿拉善右旗毗邻。辖一区一县：金川区、永昌县。面积9593平方公里（折合1438.95万亩)，人口47.87万(2010年)。

金昌地势自西南向东北倾斜。地形以山地、平原为主，戈壁、绿洲、大漠东西展开，南北更替，相间排列。气候属大陆性温带干旱气候。主要河流有东大河、西大河和金川河，均属石羊河水系，为常年性内陆河。金昌缘矿兴企、因企设市，因盛产镍被誉为“祖国的镍都”。

金昌旅游资源独具特色，有反映人类早期活动的二坝、三角城、鸳鸯池遗址；有以明代钟鼓楼、北海子、武当山为重点的古建筑群，以圣容寺、云庄寺为代表的佛教文化圣地；有揭示古罗马军团千古之迷的骊靬古城遗址；境内还有金川峡、皇城、西大河三大水库风景区，祁连河沟自然生态风景区、巴丹吉林沙漠等景点。