中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要赋予农民更多财产权利。要赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能，保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

浙江丽水是央行批准设立的全国首个农村金融改革试点地市。截至今年一季末，农民“三权”抵押贷款，即林权抵押贷款、农村土地流转经营权抵押贷款和农房抵押贷款余额为45.51以元，农村产权融资体系已初步建立，农民自此有了有效的抵押物。

“三权”抵押贷款并非丽水独有。但之所以能产生林权抵押贷款的“丽水模式”，是因为当地建立了一套从确权、评估、登记、抵押担保到发生不良贷款处置的全流程机制，政府辅以风险补偿，使得金融机构有动力从事农民产权融资业务。

林权抵押贷款的“丽水模式”之所以行得通，是因为产权改革的到位。而产权改革，也恰恰是农村土地流转经营权和农房抵押贷款未来发展的瓶颈所在。在当地参与改革人士看来：“产权改革推进到什么程度，农村金融改革就进展到什么程度。”

以林权抵押贷款破冰

农村金融改革，是我国金融体制改革的重点和难点。长期以来，农民缺乏有效地抵押担保物。由于《物权法》规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押，因而使得农民拥有的土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分，土地使用权的金融功能尚未激活。

丽水，位于浙江省西南部，地势“九山半水半分田”，山多地少。与全国其他农村地区一样，丽水也面临着“三农”金融需求大、融资难，城乡差距大、普惠难的问题。一位当地人民银行工作人士回忆，以往农民只能通过信用和担保贷款融资，与庞大的需求量相比可谓杯水车薪。

自2006年始，丽水市开始探索林权抵押贷款。之所以从林地切入，主要有两点原因。

首先，丽水的森林覆盖率超过80%，有“浙南林海”之称，人均林地面积远超人均耕地面积，林地是丽水农民手中最大的资产。其次，相较土地，林地的产权改革在我国现行一步。

2003年，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》中规定，林地使用权可抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。2008年，《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》中规定，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转让、入股、抵押。

一位当地银行人士回忆说：“一开始我们认为林权作为抵押物贷款很难操作。首先，很多农民手中的林地没有证，产权不明晰如何成为抵押物？其次，林地的价值如何评估？最重要的是，农民还不了款，如何处置抵押物？农村的林地处置起来远不如城市的房子来得便捷。”

为解决上述问题，丽水市在市县两级设立了所谓的“三中心一机构”，即林权管理中心、森林资源收储中心、林权交易中心、森林调查评价机构。林权管理中心负责林权的确认、变更、登记等事项；森林资源收储中心为农民和林业企业提供担保，借款人以其合法拥有的林权向收储中心提供反担保，在借款人不能按时偿还银行贷款时，由收储中心按规定程序对抵押的森林资源资产进行收储和处置；林权交易中心负责林权交易信息的采集和发布。森林资源资产调查评估机构，是为林权抵押贷款和森林资源流转提供资产评估服务的机构。目前，“三中心一机构”在丽水9个县（市、区）实现了全覆盖。

中国人民银行丽水市中心支行行长孔祖根对记者表示，有了“三中心一机构”，就建立起了从林权评估、登记、抵押担保到发生不良贷款处置的一系列制度机制，在产权清晰、有效评估的基础上开展林权抵押贷款业务，同时政府通过担保和收储的方式予以一定的补贴，打消银行的顾虑。该机制建立起来后，越来越多的金融机构开始自发地开展林权抵押贷款业务，而不仅仅是相应政策号召。

截至今年一季末，丽水市累计发放林权抵押贷款11.24万笔，总计94.56亿元，贷款余额为36.19亿元，居浙江省首位。20多万林农获得贷款，不良贷款率仅为0.15%。

土地用益物权抵押尚待顶层设计

金林美是丽水郎奇农家乐农产品专业合作社的社长。这家合作社成立于2004年，注册资本300万元，近年来以每亩每年400元的价格从附近村庄的农户手中流转了400多亩土地。去年，金林美打算投资800万元，建设第二期标准钢架大棚，但尚缺300多万的资金。

去年11月，《丽水市农村土地流转经营权抵押贷款管理暂行办法》下发。当中规定，“未取得权属证明或权属有争议的”土地流转经营权不得抵押。为明确产权，丽水市莲都区在浙江省内率先设立农村土地承包经营权流转服务中心，核定事业编制6名，中心主任高配副科级。

去年12月，她所在的合作社将手中的145.8亩农地在莲都区农村土地承包经营权流转服务中心办理了土地流转经营权证。有了权证，便可向银行申请贷款。莲都区农村商业银行以其土地流转经营权及地上温室大棚等附着物为抵押，贷款350万元。

除了推出土地流转经营权抵押贷款，丽水市还下发《关于进一步促进农村住房抵押贷款工作的实施意见》，与林权抵押贷款一起，并称“三权”抵押贷款业务。

孔祖根表示：“有了这‘三权’，就初步建立了农村产权融资体系。农房抵押贷款与土地流转经营权抵押贷款的操作思路，与林权是一样的，都是要建立配套机制，形成确权、评估、抵押、贷款和不良处置的全流程。”

截至今年一季末，丽水市累计发放农村土地流转经营权抵押贷款7笔，金额1298万元；累计发放农房抵押贷款1.21万笔，金额26.16亿元，贷款余额9.19亿元，居全省第二。

丽水市农村金融改革试点领导小组相关人士坦言，相比林权抵押贷款，农村土地流转经营权抵押贷款和农房抵押贷款操作起来难度更大，政策不确定因素更多。

以往，农民是通过承包的方式获取了土地的经营权，经营权和承包权是捆绑在一起的。但后来，随着社会发展，越来越多的农民选择进城务工，土地资源需要重新配置，私底下的土地流转就产生了。

上述改革领导小组人士对记者表示：“既然承包权和经营权分离的事实已经存在，丽水层面能做的，就是通过行政手段予以鉴定并确认，给予一定的保护，使土地流转经营权能用来贷款。抵押的不是所有权，而是经营权，即用益物权。丽水一地能通过行政手段能行试点，但要全面铺开，尚需顶层设计，需要将承包权和经营权分离的事实通过法律或国务院法规的形式确认下来。产权不明晰，农民就只有财产，没有财产权，就无法抵押贷款。”

央行金融研究所去年为丽水金融改革做了5年规划。为避免与现有法律法规相冲突，在土地承包经营权抵押贷款和宅基地使用权抵押贷款方面均特别设置了前提：法律关系明确、不改变土地所有权性质以及不改变土地用途。

作为农民重要财富的宅基地使用权，尚不能作为合格的抵押承载。《物权法》第184条、《担保法》第37条都明确规定，宅基地使用权不得抵押。

5月23日，中欧国际工商学院教授吴敬琏在第二届中美经济学家“上海研讨会”上表示：“土地制度改革已经讨论多年了，还有一些顾虑存在。我个人认为，土地的用益权应该还给农民。”