为进一步强化和规范扶贫资产管理和监督，巩固和提升脱贫攻坚成果，夯实脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的物质基础，避免出现扶贫资产闲置、浪费、流失、损毁及权属不清等问题，充分发挥扶贫资产长期效益，2021年7月13日，乌恰县人民政府办公室印发了《关于进一步加强和规范乌恰县扶贫资产管理的指导意见（试行）》（恰政办发〔2021〕15号）。对于克孜勒苏柯尔克孜自治州农村产权交易、乌恰县农村产权交易相关问题，欢迎大家积极点击咨询。

关于进一步加强和规范乌恰县扶贫资产管理的指导意见（试行）

为进一步强化和规范扶贫资产管理和监督，巩固和提升脱贫攻坚成果，夯实脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的物质基础，避免出现扶贫资产闲置、浪费、流失、损毁及权属不清等问题，充分发挥扶贫资产长期效益。根据国务院办公厅转发国家乡村振兴局中央农办财政部《关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见》（国办函〔2021〕51号）文件精神，按照自治区《关于加强扶贫资产管理的指导意见（试行）的通知》（新扶领发〔2019〕30号）、《关于进一步强化扶贫资产管理工作的通知》（新扶领办发〔2020〕14号）、自治州《关于进一步加强和规范自治州扶贫资产管理的指导意见（试行）》（克政办发〔2021〕7号）、《自治州扶贫资产管理工作方案（试行）》（克政办发〔2021〕9号）文件要求，结合乌恰县工作实际，制定本指导意见。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作系列重要论述，根据党中央关于做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接决策部署，按照自治区、自治州有关扶贫资产管理总体任务，结合现有资产管理制度和农村集体产权制度改革的要求，扎实开展好乌恰县扶贫资产管理工作。全面清理2013年以来扶贫资金投入形成的扶贫资产，更好的发挥经营类资产效益，带动群众发展产业，实现长期稳定增收，推进乡村产业振兴，逐步壮大村集体经济收入；更好的保证公益类资产持续有效发挥作用，为巩固拓展脱贫攻坚成果、全面实现乡村振兴提供更好保障。

二、目标任务

在全县范围内全面开展扶贫资产清理和核查工作，充分结合前期清理成果，厘清核准2013年以来扶贫资产底数、明晰产权归属、科学界定类型、明确主体责任、强化管理运行、规范收益分配、防止资产流失、落实各项职责。有效保障扶贫资产“五权”（所有权、经营权、收益权、受益权、监督权）合法运用，确保扶贫项目资产稳定高效运转、扶贫资产不闲置浪费、不流失、不被侵占、不被随意损坏破坏。构建长效稳定的管理及带贫减贫益贫机制，确保扶贫资产最大限度发挥作用，持久发挥稳定效益，实现扶贫资产长期保值增值，群众持续增收致富。

三、基本原则

（一）坚持依法依规原则，与农村集体产权制度改革要求相衔接，遵循国有资产和农村集体资产管理及各行业资产管理等有关规定，结合本县相关文件规定和工作要求。

（二）坚持群众受益原则，充分发挥群众主体地位和作用，严格落实群众民主议事决策机制，引导群众参与扶贫资产确权、管理、监督、使用等，让贫困群众真正成为扶贫资产管理的参与者和受益者，切实保障贫困群众合法权利，帮助贫困群众持续增收致富。

（三）坚持因地制宜原则，针对不同资产类型，采取相应的经营和管理模式，做到科学管理、监管规范、循环利用。

（四）坚持安全高效原则，加强管理，防范资产闲置、流失、损失、浪费，确保安全有效运行，实现持续保值增值。

（五）坚持公开透明原则，扶贫资产确权登记、管理运营、收益分配使用实行全过程公告公示，充分发挥群众监督、社会监督作用，确保扶贫资产管理在阳光下运行，广泛听取接受群众和社会意见建议。

四、主要内容

（一）资产管理范围及管理职责。扶贫资产是使用各级财政专项扶贫资金、其他涉农统筹整合财政资金、易地扶贫搬迁资金、用于脱贫攻坚的地方政府债券资金、行业帮扶资金、金融扶贫资金、社会帮扶资金、援疆资金、区内协作资金、定点帮扶资金、清理盘活财政存量资金等用于支持脱贫攻坚形成的基础设施、公共服务设施、经营性资产等。

县财政局：负责涉农统筹整合财政资金、用于脱贫攻坚的地方政府债券资金、行业帮扶资金、金融扶贫资金、定点帮扶资金、清理盘活财政存量资金等投入形成的扶贫资产管理指导。

县乡村振兴局：负责各级财政专项扶贫发展资金、区内协作资金、社会帮扶资金等投入形成的扶贫资产管理指导。

县发改委：负责各级财政专项以工代赈资金、易地扶贫搬迁资金、援疆资金等投入形成的扶贫资产管理指导。

县民宗局：负责各级财政专项少数民族发展资金、兴边富民资金等投入形成的扶贫资产管理指导。

县农业农村局：负责社会捐助资金直接投入到村级形成的扶贫资产管理指导。

县畜牧局：负责各级财政专项国有贫困农（牧）场扶贫资金、自筹资金及其他财政资金等投入形成的扶贫资产管理指导。

（二）资产管理类型。公益类资产：含基础设施类和公共服务类。基础设施类资产：包括道路、农田水利（防渗渠、节水灌溉、防洪坝等）、供水引水、排水治污、电力及网络设施等基础设施；公共服务类资产：包括教育、文化、体育、卫生及综合服务等公共服务设施；经营类资产：包括农林牧渔业产业基地、生产加工设施设备、扶贫车间（包括产业园区、片区工厂、卫星工厂）、扶贫就业基地（商铺）、惠民超市、旅游服务设施、农贸市场、经营类畜禽、电商服务设施、光伏电站及其他经营性资产等；到户类资产：包括支持贫困户发展生产所修建的房屋、棚圈、庭院、青贮窖、菜窖，购置的畜禽、拱棚、暖气炉、果树、相关设施设备等，包括参加小额信贷而购置的生产资料和生物性资产等（仅做好登记工作，不纳入扶贫资产管理范围，建立健全监管机制）。

（三）资产管理职责。扶贫项目完工验收合格后，从交付使用、运行管理、效益发挥等全过程实行监督管理。按照所有权与监管权相统一、受益权与管护权相结合的原则，各乡镇人民政府、各行业部门要各自履行好扶贫资产监督管理的主体责任，统筹做好本单位所有扶贫资产管理工作，健全本单位监督管理规章制度，加强资产归属、使用、经营、维护、收益、处置的监督和管理；要建立扶贫资产管理专班，长期有效的开展好扶贫资产监督管理工作，并指导帮助各村做好扶贫资产管理使用工作。

县级层面：县扶贫资产管理工作领导小组办公室负责统筹财政局、发改委、民宗局、农业农村局、审计局帮助指导各乡镇、各行业部门开展扶贫资产管理，制定相关制度和工作方案。县财政局负责指导各乡镇、各行业单位做好基础设施、公共服务设施扶贫资产登记入账、移交监督、清产核资、资产安全、后续监管工作，同步做好行政事业单位国有资产管理系统录入等工作。县乡村振兴局负责指导各乡镇、村做好扶贫资产登记入账、清产核资、绩效监管工作；负责入户项目的登记核实、管理使用、后续监管工作，同步做好全国防返贫监测信息系统和新疆大数据平台录入等工作。县自然资源局负责指导确权的扶贫资产办理产权证，符合条件的扶贫资产办理不动产证。其他相关行业部门：包括发改、统战（民宗）、农业、水利、交通、商信、畜牧、自然资源（林草）、住建、文旅、教育、卫健、民政、国资、生态环境、市场监督管理、供销等部门负责做好本单位扶贫资产的后续管理、绩效发挥，收益分配的监督工作，并指导各乡镇做好相应的管理监督工作。

县扶贫资产管理办公室层面：县财政局会同县乡村振兴局、发改委、民宗局、农业农村局等部门，按照国有资产和村集体资产相关管理规定，组织各乡镇、各行业部门开展扶贫项目的清产核资、移交监督等工作，督促各单位建立扶贫资产总台账，收集相关台账建立县级扶贫资产总台账。各乡（镇）、行业部门和村“两委”要上下联动、积极沟通，切实履行职责，做好监督管理，进一步管好用好确权到本单位的扶贫资产。

乡（镇）层面：各乡（镇）人民政府是辖区内扶贫资产管理的责任主体，具体负责扶贫资产登记入账、后续管理、效益发挥、收益分配、防止资产流失等方面的管理工作。

村级层面：各行政村村委会负责本村扶贫资产的管理工作，明确村级管理职责，建立监督管理管护制度，逐一登记造册入账。非经营性固定资产，要定期保养维护，确保正常运行；经营性固定资产，通过采取委托经营、承包、租赁、入股等形式经营，确保扶贫资产保值增值，并与经营主体签订合同，严格履行合同条款，建立管护制度，明确日常管护责任。村集体自主经营的，要建立管护制度，明确村集体日常管护责任。

脱贫户层面：脱贫户是入户资产的管理使用主体，要积极配合各级部门的监督检查，确保入户资产长期发挥效益，实现增收致富。

（四）资产摸底清查。各乡（镇）、村，行业部门要全面摸清2013年以来扶贫资产底数。

1.乡（镇）、村全面梳理2013年以来各级财政部门拨付资金形成的扶贫资产和结对帮扶资金、社会帮扶资金以及乡、村两级集体资金形成的扶贫资产，经乡（镇）审核后报县农业农村、财政、发改、乡村振兴部门审定，最终报县扶贫资产管理办公室汇总。

2.各行业部门负责梳理2013年以来，财政部门拨付资金形成的扶贫资产和未通过县财政部门安排，自筹资金用于脱贫攻坚形成的扶贫资产，经各行业部门审核后报县农业农村、财政、发改、乡村振兴部门审定，最终报县扶贫资产管理办公室汇总。

3.县财政局负责梳理2013年以来，通过财政部门拨付的各类扶贫资金，确保与各乡镇、各行业数据核对一致，并将核对审核汇总后的资金台账分别推送到各单位，同步报县扶贫资产管理办公室。

4.县财政局、乡村振兴局结合历年来扶贫资金项目安排情况，会同发改、统战（民宗）、农业、水利、交通、商信、畜牧、自然资源（林草）、住建、文旅、教育、卫健、民政、国资、生态环境、市场监督管理、供销等部门，对全县的扶贫资产台账进行联合审查，核对无误后形成全县扶贫资产总台账及分类台账。

（五）资产明晰确权。乡（镇）、村按年度形成扶贫资产台账和到人到户类项目资金资产台账，各行业部门按年度形成扶贫资产台账。在全面清产核资的基础上，所有扶贫资产必须确权到位。确权到村的扶贫资产，产权归属村集体，纳入农村“三资”管理；教育卫生等领域扶贫资产，按照教育卫生体制改革要求确定产权归属；使用财政扶贫资金入股形成的资产，按规定及时办理资产移交，由县人民政府确定产权归属。村级联建扶贫项目形成的扶贫资产，按投资比例界定各联建村的所有权，由乡（镇）召开专题会议，研究确定所有权归属，在项目所在村和乡（镇）公示十日无异议后，乡（镇）政府向所有权村发放确权书，报县农业农村局备案。对于产权不明晰的，由县人民政府按照相关规定和项目实际情况，确定产权归属。扶贫资产所有权者是扶贫资产运营管护的直接责任主体，要严格按照相关政策制度管理和运营资产，确保扶贫资产效益最大化。

1.公益类资产（基础设施、公共服务）：一是由各级行业部门组织实施形成的公益类资产，资产所有权归属县级行业部门，由县级行业部门按照行政事业单位国有资产管理规定，录入行政事业单位国有资产管理系统。二是由乡（镇）组织实施、资金拨付到乡（镇）形成的公益类资产，资产所有权归属乡（镇），乡（镇）按照行政事业单位国有资产管理规定，录入行政事业单位国有资产管理系统。三是由村集体收入、结对帮扶和社会帮扶资金，村集体组织实施的公益类资产，资产所有权归属村集体，村集体按照《自治区农村集体资产清产核资办法实施细则》相关规定进行清产核资，录入全国农村集体资产清产核资管理系统，建立公益类资产台账。四是村级使用的公益性资产，如：路灯、垃圾车、垃圾箱等资产，按照便于管理的原则，资产产权原则明确到村，并做好固定资产移交工作。

2.经营类资产（产业发展）：一是各乡（镇）、村，行业部门组织实施，单独到村项目形成的资产，资产所有权归属村集体，由村集体按照《自治区农村集体资产清产核资办法实施细则》相关规定进行清产核资，项目实施部门做好资产移交工作，县农业农村局指导村集体做好资产登记工作，并录入全国农村集体资产清产核资管理系统，及时入账、建立经营性资产台账。二是各乡（镇）、村，行业部门组织实施跨乡村项目形成的资产，由项目实施部门按照项目实施方案覆盖到乡村、贫困户数，并综合考虑村集体经济等情况，提出资产量化到乡、到村方案，提交县人民政府研究确定，县人民政府下达资产确权批复，将资产确权到村集体，由村集体按照《自治区农村集体资产清产核资办法实施细则》规定办理产权登记，录入全国农村集体资产清产核资管理系统，及时入账并按照资产类别建立资产台账。

3.到人到户类：县乡村振兴局指导各乡镇认真核查，建立到户类资产台账。乡（镇）将建立的台账分别推送到村，并指导村委会建立到户资产台账，同步做好核查和日常监管等工作。

（六）资产分类登记。各乡（镇）、村，行业部门要按照职责划分，逐级建立扶贫资产台账，扎实做好扶贫资产登记入账工作。

扶贫资产登记内容：扶贫资产所有权主体在做好登记入账工作的同时，要根据扶贫项目和资产情况，收集资产入账登记的资料并做好存档，主要包括：资产名称、资产内容、类别、建设时间（完工时间）、预计使用年限、数量、单位、原始价值、资金来源构成、所有权人、使用权人、收益权人、收益分配及资产处置等信息。

1.公益类资产

（1）对确认为公益类资产确权到行业部门的扶贫资产（基础设施、公共服务），各行业部门是扶贫资产所有权主体，由财政局牵头负责，按照《行政事业单位国有资产管理制度》的规定，督促各行业部门依规做好资产入账登记工作。

（2）对确认为公益类资产确权到乡（镇）的扶贫资产（基础设施、公共服务），各乡（镇）是扶贫资产所有权主体，由财政局牵头负责，按照《行政事业单位国有资产管理制度》的规定，督促各乡（镇）依规做好资产入账登记工作。

2.经营类资产

（1）对确认为经营类资产确权到行业部门的扶贫资产（产业发展），按照资金类别和用途，明确资产所有权和收益权，由财政局牵头负责，按照《行政事业单位国有资产管理制度》的规定，督促各行业部门依规做好资产入账登记工作。

（2）对确认为经营类资产确权到乡（镇）的扶贫资产，由农业农村局牵头负责，按照《村集体经济组织会计制度》的规定和资金类别、用途，明确资产所有权和收益权，依规做好资产入账登记工作。

（3）对确认为经营类资产确权到村级的扶贫资产，由农业农村局牵头负责按照《村集体经济组织会计制度》的规定和资金类别、用途，明确资产所有权和收益权，依规做好资产入账登记工作。

3.到人到户类资产

（1）对确认为到人到户的扶贫资产（确权到户资产）由乡村振兴局牵头负责，督促乡村两级全面做好扶贫资产登记工作。

（2）对确认为到人到户的扶贫资产（确权到户资产），采取集中委托到企业、合作社或其他经营主体管理运营的由乡村振兴局牵头负责，督促乡村两级全面做好扶贫资产登记工作；各相关行业部门做好监督管理工作，定期开展监督检查。

（七）资产经营管理。经营类扶贫资产可依法通过多种形式合理流动，提高资产经营效益，实现扶贫资产保值增值。扶贫资产主体直接经营扶贫资产的，必须明确经营责任、经营目标和资产收益。扶贫资产主体采取承包、租赁、托管、合作等方式经营扶贫资产的，扶贫资产主体必须与经营主体签订合同，明确经营责任、经营目标和资产收益。为规范村集体、合作社、国有投资公司财务核算，加强资金的监督管理，确保村集体经济、合作社、国有投资公司资金使用安全，财务运行规范，按照所有权不变、使用权不变、审批权不变、监督权不变的原则，可采取政府购买服务的方式，择优选聘专业财务公司代理扶贫资产的财务核算管理，建立健全财务制度，履行日常监督职责。

1.对各乡（镇）、村，行业部门组织实施的单独到村项目形成的资产，所有权归属村集体的资产，按照公开、公平、公正的原则确定经营主体，按照群众参与、村提方案、乡（镇）审核、县级备案的流程，由村集体研究提出扶贫资产收益分配使用方案，经村民会议或村民代表会议讨论决定后报乡（镇）人民政府审核，并报县级行业主管部门备案。为调动村两委班子参与村集体小型经营性资产管理积极性，可试点探索村集体经营性资产绩效挂钩激励和奖惩机制，原则上不高于年度经营性资产净利润的20%。

2.各乡（镇）、村，行业部门组织实施跨乡村项目形成的资产，产权归村集体的资产，要确权到村集体，村集体按照确权价值和资产类别入账和建立资产台账，日常维护费用按照产权价值比例进行承担，年终按照规定计提折旧，无能力承担维护管理费用的由县财政予以保障。村集体资产可采取承包、租赁、托管、合作等方式，由第一书记、村“两委”和“访惠聚”驻村工作队研究提出方案，拟定章程、签订合同，明确经营责任、经营目标、资产收益和奖罚措施等。

3.探索创新经营性资产监管模式。在保持资产所有权不变的前提下，为确保经营性扶贫资产保值增值，可探索创新经营性资产监督管理方式，建立以国有资产管理公司为平台，代行政府出资人的职责，强化经营性资产的日常监管，授权负责经营性资产的运营、维护、资产收益分配等。

（八）资产风险防控。要按照《自治州贯彻落实<关于产业扶贫减贫机制和加强风险防范机制建设的工作方案>的实施方案》（克扶领发〔2020〕2号）的相关规定，采取担保、抵押、保险、多方联保等方式，进一步建立健全扶贫产业风险防控体制机制，防止扶贫资产闲置、经营亏损和资产流失。

（九）资产收益分配。由农业农村局牵头，负责经营类扶贫资产收益权的监督工作。收益类扶贫资产产生的收益要落实到相应产权人，按照有利于巩固脱贫成果为原则进行分配，分配方案要遵循群众参与、村提方案、乡（镇）审核、县级备案的流程，经过民主决策和公告公示等相关程序，由村集体研究提出扶贫资产收益分配使用方案，经村民代表会议讨论通过，报乡（镇）人民政府审核，县农业农村局复核备案。村集体要在“银行存款”“经营收入”科目下设置“扶贫资产收益资金”明细科目，进行单独核算。扶贫资产收益除用于帮扶老弱病残等无劳动能力贫困人口外，可用于发展壮大村级集体经济、公益岗位开发及公益事业等。资产收益的分配要按照到村到户比例，坚持现行标准稳定脱贫的原则分配到户，不做简单平均分配。加大对收入水平略高于脱贫人口、脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户的关注力度，对因病、因灾、因学，因意外事故等导致家庭生活困难的群众，由村两委提出帮扶方案，经村民代表会议通过，报乡（镇）审核备案，可使用扶贫资产收益及时开展帮扶解困，防止返贫或新的贫困发生。光伏扶贫电站项目收益分配使用，按照村级光伏扶贫电站收益分配管理有关规定执行。

（十）资产后续管护。各乡（镇）、各行业部门是扶贫资产维护管理的主体，扶贫资产登记确权后，按照“受益权与管护权相结合”原则，落实扶贫资产管护主体，建立后续管护制度，并按照“谁主管、谁负责”的原则，明确管理责任单位和具体责任人，落实管护责任。

扶贫资产管护费用可从扶贫资产经营收入中适当列支。但必须由村“两委”提出维修维护方案，经村民代表会议通过，报乡乡（镇）审核备案后，按照财务相关规定进行支出。

对确认为公益类资产的扶贫资产，资产所有权行业部门、乡（镇）和村集体履行扶贫资产的管护主体责任，主要领导为扶贫资产管护第一责任人；对各行业部门、乡（镇）、村组织实施的单独到村项目形成的资产，所有权归属村集体的资产，由经营主体履行管护责任，村党支部书记为第一监管责任人；对各行业部门、各乡（镇）组织实施跨乡村项目形成的资产，将资产量化确权到村集体，由经营主体履行扶贫资产管护责任，项目实施单位和资产所有权主体履行扶贫资产监管责任，主要领导为第一监管责任人；对乡村两级无力承担扶贫资产后期维护管理费用的，统纳入县财政预算，保障管护费用。

扶贫资产管理的责任人因工作调动或者其他原因发生变化的，必须对扶贫资产进行审计。扶贫资产管理人员因工作调动、辞职等原因离职离岗时，要对扶贫资产核账，并在上级主管部门的监督交接下，完整移交扶贫资产台账。凡扶贫资产未完整移交的，不得办理调动、离岗等手续。

（十一）扶贫资产盘活。扶贫资产所有权者采取民主决策、申报审批等方式，依据规定确定经营主体，并赋予经营权，所有权者与经营者必须签订经营合同，要确定经营方式、经营期限、收益分配、风险防控等，经营者和经营方式未经扶贫资产所有权者同意，不得擅自变更。对长期闲置、效益差甚至亏损的扶贫资产，管护主体要立足实际，盘活用好扶贫资产。基础设施类和公共服务类资产，该利用的要重新启动使用，该报废、拍卖的依法依规报废拍卖；产业发展类资产，要坚持市场导向，积极对接相关经营主体，通过股份合作、业务托管、合作经营及改制重组等方式，提升资产运营管理水平和盈利能力。

（十二）扶贫资产处置。原则上运营良好的扶贫资产不予处置，确需对扶贫资产采取拍卖、转让、报废等处置措施的，要进行严格的资产评估并履行报批手续，评估结果必须在资产归属地通过网站、公开栏等便于群众和社会知晓的方式主动公开。处置价值10万元及以上的扶贫资产，要委托资产评估机构进行资产评估，确保扶贫资产处置符合市场定价、程序合规，并由产权归属部门逐级上报，由县级人民政府批准后处置。除此之外，任何单位、个人不得随意处置扶贫资产，严禁以扶贫资产为村集体或其他单位、个人的债务提供抵押担保，扶贫资产处置后所得的资金，由县乡村振兴领导小组依据巩固脱贫攻坚成果需求，继续安排用于扶贫项目建设。

五、工作保障

（一）加强组织领导。各乡（镇）、各部门（单位）要切实履行扶贫资产管理的主体责任，负责落实完成本单位资产管理工作。主要领导要负总责、亲自抓，分管领导要分工抓、具体抓，全面落实资产登记、权属划分、收益分配、后续管理等各项职责任务。各行业部门要按照职责分工发挥好统筹协调作用，主动履职尽责，细化分解任务，指导各乡（镇）、村做好归口行业扶贫资产监督管理工作，确保资产管理工作取得扎实成效。

（二）严格落实责任。各乡（镇）、村，行业部门要高度重视，统一思想，明确责任分工，加强统筹协调和督促指导，抓好落实。落实主体责任，广泛发动宣传，营造良好氛围，统筹协调部门、乡（镇）和村级工作力量，搭建资产管理专班，按照职责分工，采取规范扶贫资产登记、确权、管护、处置等措施，逐项落实工作任务，将扶贫资产管理工作做实做细，确保产权明晰、管理规范、长期稳定发挥扶贫资产效益。

（三）建立管理制度。按照确权实际情况，扶贫资产的产权人要对管理的每个具体项目资产制定管理制度，各乡（镇）、村，行业部门都要分别建立制定归口行业扶贫资产管理制度。进一步完善扶贫资产核算、登记、运营、收益分配和处置等相关管理制度，建立健全扶贫资产管理长效机制，确保扶贫资产安全运行、保值增值。

（四）强化监督监管。纪委监委、审计、财政、农业、乡村振兴等主要监管职能部门，要认真履行监管责任，加强扶贫资产管理相关行业部门和责任人的监督检查，预防各种违规、违纪、违法行为发生。对扶贫资产管理中发现的虚报冒领、截留私分、贪污挪用、侵占套取、损坏损毁、挥霍浪费、非法占用、违规处置等问题，按照干部管理权限严肃追究相关责任人的责任；相关主管部门要将扶贫资产管理工作纳入扶贫资金绩效管理，作为年度考核、奖惩的重要依据。