德宏州关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见

为认真贯彻落实《中共云南省委、云南省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（云发〔2017〕21号）精神，明晰农村集体资产产权，探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，调动农民发展高原特色现代农业和建设社会主义新农村的积极性，现就稳步推进全州农村集体产权制度改革提出以下实施意见。

一、深刻认识推进农村集体产权制度改革的重要意义

（一）农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求。产权制度是社会主义市场经济的基石。适应健全社会主义市场经济体制新要求，不断深化农村集体产权制度改革，盘活农村集体资产，构建集体经济治理体系，探索既能体现集体优越性，又能调动个人积极性的运行新机制，有利于完善农村基本经营制度，丰富农村集体所有制的有效实现形式；有利于完善新型农业经营体系，增添高原特色现代农业发展新动能；有利于完善农村集体所有制和村民自治的农村治理基本框架，提高农村治理能力。

（二）农村集体产权制度改革是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措。农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式。农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。这三类资产是农村集体经济组织成员的主要财产，是农业农村发展的重要物质基础。随着我州工业化、城镇化进程的加快，农村人口流动加速，农村集体经济组织成员结构和集体资产结构发生重大变化，集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格、流转不顺畅、分配不规范、监管不到位等问题突显，严重制约农村集体经济发展壮大，影响着农民持续增收和农村和谐稳定。深化农村产权制度改革，有利于推动农村集体经济的发展壮大、维护农民合法权益，增加农民财产性收入，各级党委、政府必须深刻认识推进农村集体产权制度改革的重要性和紧迫性，按照党中央、省、州的工作部署，分类推进农村集体产权制度改革，着力推进经营资产确权到户和股份合作制改革，切实把改革的各项工作落到实处。

二、准确把握农村集体产权制度改革的总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中七中全会精神及党的十九大会议精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，认真落实党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，促进农业发展、农民富裕和农村繁荣，为决战脱贫攻坚、决胜全面小康、推进跨越发展提供坚实支撑和保障。

（二）基本原则

1.坚持正确的改革方向。坚持农村基本经营制度不动摇，不改变农村土地集体所有性质，不改变农村土地承包关系，不改变农地农业用途。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益，促进集体经济发展和农民持续增收。

2.坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

3.坚持民主决策。坚持农村集体经济组织成员的主体地位，充分尊重农村集体经济组织成员意愿，发挥农民主体作用，在成员资格确认、量化股权、收益分配等关键环节，严格实行民主决策、民主管理、民主监督，支持农民创新创造，把选择权交给农民，切实保障农民知情权、参与权、表达权和监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

4.坚持因地制宜。按照中央、省的统一部署和要求，各县市要根据村集体经济发展水平和集体资产发展潜力，确定改革任务。对集体土地等资源性资产重点抓好确权登记颁证；对集体公益设施等非经营性资产重点建立健全统一运行管护机制；对经营性资产重点明晰产权归属、推进确权到户和股份合作制改革。按照因地制宜、因村施策、因类施法，积极稳妥、试点先行、先易后难的方式有序推进各项改革，不搞“齐步走、一刀切”。把控好改革的节奏和力度，探索可复制、能推广的实践经验，以点带面，逐步推进。

5.坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

（三）改革目标

以农村集体产权制度改革为突破口，科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。在试点工作的基础上，不断总结经验，按照时间服从质量的要求稳步推进，自2017年起，力争用3年左右的时间基本完成农村集体资产清产核资，用5年左右的时间基本完成经营性资产股份合作制改革，建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。

三、农村集体产权制度改革的重点工作

（一）全面开展集体资产清产核资。这是推进农村集体产权制度改革的重要基础性工作。按照中央、省的要求逐级制定清产核资工作方案，明确清产核资范围、任务、重点、方法、步骤、时间和有关要求，对集体所有的各类资产进行全面清理核查，摸清集体家底。清查的重点包括：未承包到户的资源性资产、集体统一经营的经营性资产、现金以及债权债务等，查实集体资产的价值、存量、结构、分布和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的，移交纪检监察机关处理，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，经集体经济组织成员大会或者代表大会确认后，报县、乡农村集体资产管理（农经）部门备案。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理，保障资金管理规范、资产保值增值、资源合理利用。

（二）明确集体资产所有权。在清产核资基础上，按照“谁投资、谁所有”的基本原则界定理顺产权归属关系；集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内2个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应建立健全农村集体经济组织，并在村党组织的领导和村委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。

（三）科学确认农村集体经济组织成员身份。依照有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，实行“一村一策”、“一组一策”，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，探索界定农村集体经济组织成员身份的具体程序、标准、时间和管理办法，确定改制基准日，做到起点公平。法律法规和现行政策有明确规定的，要严格执行；没有明确规定的，要反复协商，民主讨论，由集体经济组织成员大会或代表大会决定。特别注意户籍制度改革、农转非、大中专毕业生、服兵役、国家公职人员等户籍不在册人员的调查登记，及时掌握人口变动情况。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。界定完成后，要建立健全集体经济组织成员登记备案机制，保障集体经济组织成员享有的集体资产资源收益分配权，落实好农民对集体经济活动的民主管理权利。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

（四）有序推进经营性资产股份合作制改革。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。改革主要在有经营性资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村开展。各县（市）要统筹安排推进经营性资产股份合作制改革，在抓好试点工作的基础上，由点及面展开，确保改革任务完成。重点把握好以下关键环节：

1.折股量化。在清产核资的基础上，将村集体经营性资产折算成股份，量化到人、落实到户。对集体经营性建设用地和因土地被征用归村级集体所得的土地补偿费（补偿到户的除外），以及具备经营条件的资源性资产、公益性资产，均应纳入折股量化范围。政府帮扶资金投入设施农业、养殖、水电、乡村旅游等项目形成的资产，可量化到农村集体经济组织，具体的折股量化范围、量化方式及收益分配等由集体经济组织成员大会或成员代表大会决定。

2.股权设置。农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。按照集体经营性资产净额折股量化股份。股权设置应以成员股为主，原则上不提倡设集体股。具体是否设集体股以及集体股占总股本的比例应根据经济发展的需要，充分尊重群众选择，由集体经济组织通过公开程序自主决定，但不宜超过20%。对于村改居的集体经济组织，明确提倡不设集体股。对于村级日常公共事业支出，可以通过在集体收益分配中提取公积公益金的方式解决，具体提取比例或数额由成员（代表）会议讨论决定。

3.治理监督。改革后农村集体经济组织要召开股东大会，选举产生董事会、监事会，完善治理机制，建立符合现代企业管理要求的集体经济组织的治理结构。要选择懂管理、善经营、公道正派的能人带领发展农村集体经济，并建立完善培养培训和绩效激励机制，建设高素质发展带头人队伍，提升治理和运行水平；要充分发挥监事会监督管理作用，保障村集体经济组织成员进行民主管理、民主决策、民主监督，防止少数人操控；各级农村经济经营管理部门要加强对农村集体经济组织的业务指导和管理，促进其规范运营。

4.股权管理。建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，向股东出具股权证书，作为其参与管理决策、享有收益分配的凭证。量化的股权可以继承，在一般情况下不得转让，特殊情况可以按照新型法人组织章程，通过规范、合法的程序在本集体经济组织内部进行转让，但不得随意退股提现。提倡一次性量化股份，实行不随人口增减变动而调整的静态管理方式。因人员、资本变动等实际情况而需扩股、缩股或调整的，必须经股东大会三分之二以上成员同意。

5.资产运营。产权制度改革后，村集体经济组织可以选择合适的市场主体形式，成立实体进入市场，也可以选择承包、租赁、招标、拍卖集体资产等多种方式进入市场。要以市场的思维、市场的方式管理集体资产，提高运营效率，增加农民收入，发展集体经济。

6.收益分配。农村集体经济组织要健全经成员认可并符合国家财务会计制度的收益分配制度，明确收益分配范围，规范收益分配顺序，确定收益分配比例，对收益分配中集体公积金、公益金的提取比例、性质、用途等作出具体规定，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。

7.完善权能。积极探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体股份有偿退出不得突破本集体经济组织范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。转让给本集体经济组织其他成员的，应对受让方占有的股权比重合理设置上限；由本集体经济组织赎回的，应对赎回的条件、价格、后续处置等内容作出具体规定。对于继承权，重点探索具备法定继承人资格但不是集体经济组织成员的人员继承集体资产股份的规则，依法进行。妇女在集体资产股份的继承方面，享有与男子平等的权利。无人继承又无人受遗赠的遗产，死者生前是集体经济组织成员的，归所在集体经济组织所有。慎重开展农民对集体资产股份的抵押、担保试点。在农民有需要和集体经济组织章程允许的条件下，改革地区要充分尊重和维护银行业金融机构经营自主权，在与当地有关银行业金融机构协商达成一致的基础上，探索农民以其所持有的集体资产股份向金融机构申请抵押、担保贷款的具体办法。要严格防范金融风险，避免集体经济的产权结构受到冲击。

（五）明晰改革后农村集体经济组织定位、功能和权利。

1.集体经济组织定位和功能。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。现阶段可由县级以上政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等有关手续，以便开展经营管理活动。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。切实维护农村集体经济组织合法权利，发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。

2.集体经济组织的权利。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织等发包方书面备案。集体林权可流转给个人、企业或其他经济组织。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。对于农村集体经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利，确保集体资产保值增值，有效增加农民的财产性收入，增强集体经济组织实力；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护，提高公共服务能力，更好地为集体经济组织成员及社区居民提供优质公益服务。

四、切实加强农村集体经济发展和管理

（一）多种形式发展农村集体经济。结合各地具体情况，整合农村改革政策、脱贫攻坚政策和产业发展政策等资源，多元化拓展村级集体经济发展空间，不断丰富村级集体经济实现形式。

1.探索资源开发型发展模式。利用集体土地、山林、水面、矿产、自然风景和人文景观等资源，发展高原特色现代农业和乡村旅游产业。

2.探索服务创收型发展模式。顺应城镇化加速、土地流转加快的新趋势，为农户和各类农业经营主体提供代耕代种代收、统防统治、烘干储藏、集中运输等产前产中产后农业生产性服务；在符合土地利用总体规划和城乡建设规划前提下，盘活闲置的各类房产设施、集体建设用地和富余劳动力等，发展物业和劳务等多类型经济业态，面向工业化、城镇化发展提供服务。

3.探索入股合作型发展模式。利用集体积累资金、产业扶持资金、脱贫攻坚资金和集体土地经营权等资源，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体或者通过村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济，探索多种发展组合形式和运营模式，实现优势互补、联合发展。

4.探索资产经营型发展模式。通过对集体资产开发利用，充分挖掘自身潜力，盘活集体存量资产，发展集体经济，增加集体收入。

5.探索异地开发型发展模式。针对我州山区既无资源、又无资产、更无资金的“三无”村，由县市、乡镇在区位条件较好的城镇规划区内为其安排部分项目建设用地用于发展集体经济。

（二）引导农村产权规范流转。建设完善农村产权流转交易市场，促进农村产权合理重组，发挥好市场配置资源的决定性作用。以县、乡两级为重点，建立农村土地承包经营权流转服务中心、农村集体资产管理交易中心、公共资源交易中心、林权交易中心等农村产权流转交易市场，开展农村土地承包经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产等流转交易，逐步建立同省对接，州、县市、乡镇统一联网、三级联动的农村产权流转交易市场体系。以县市为主，根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，制定产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，加强农村产权流转交易服务和监督管理，促进农村产权流转交易市场公开、公正、规范运行。在坚决维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的同时，积极完善配套政策，加强试点探索，支持引导其依法自愿有偿退出转让上述权益。

（三）强化农村集体资产财务管理。加强农村集体资金资产资源监督管理，完善农村会计委托代理服务，健全农村集体“三资”管理制度，加快农村集体“三资”监督管理信息化平台建设，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。加强乡镇农村经济经营管理体系建设，稳定农村财会队伍，整合监督资源，规范财务公开，强化民主监督，发挥好监事会、民主理财小组和集体经济组织成员等监督功能，健全完善村级财务管理。加强农村集体经济组织审计监督，在做好日常财务收支等定期审计的基础上，适时对群众反映强烈的问题开展重点专项审计；继续坚持村干部任期和离任经济责任、重大项目等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村，各县市党委、政府要建立完善问题发现和处置机制，及时组织力量进行核查整顿，坚决查处违纪违规和腐败行为，促进农村和谐稳定。

五、强化农村集体产权制度改革的保障措施

（一）强化组织领导。全州各级党委、政府要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，按照中共中央、国务院和省委、省政府的决策部署，切实加强组织领导和工作统筹，积极稳妥推进改革。充分发挥好各级党委和基层党组织在改革中的领导核心作用。既要大胆探索、勇于试验，又要把控方向、有历史耐心和责任担当。为确保工作顺利开展，建立省级全面负责、州级统筹协调、县级直接领导、乡级组织实施、村组具体操作、部门搞好指导服务的领导体制和工作机制。各级党委书记，特别是县市、乡镇党委书记要亲自挂帅，落实领导责任，制定年度工作计划和方案，明确工作流程和标准，加强工作督促检查验收，确保按期圆满完成改革任务。各县市、乡镇要明确相应领导和工作机构，加强业务培训和指导。

（二）精心组织实施。各级各有关部门要根据部门职责，梳理细化各项改革任务，制定配套的分工实施方案，明确具体任务承担单位，认真抓好落实。州委农村工作领导小组负责统筹协调、研究解决推进农村集体产权制度改革中的重大事项和重大问题，州委农办负责组织实施；农业等部门负责政策宣传、业务指导和干部培训，加强政策研究解读和试点经验总结，编写通俗易懂的宣传材料，使改革的目的意义、主要内容、工作程序和方法等政策精神宣传到村、到组、到户，做到家喻户晓，充分调动广大村（组）干部和农民群众参与改革的积极性；纪检监察部门负责对各个工作环节的督促、检查，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为，防止利用改革之机虚报损失、低价变卖、转移财产、挥霍浪费而造成集体资产的流失；各级财政部门要安排专项经费用于改革工作；国土、林业、水利、税务、金融等涉及农村产权管理的各有关部门要加强调查研究和工作指导，充分发挥部门职能，积极协调配合，共同做好改革各项工作；各级各部门要加强请示汇报，妥善解决改革中遇到的重大矛盾和问题，确保农村和谐稳定。认真做好农村产权纠纷调解仲裁和司法救济工作，依法维护农村集体经济组织及其成员的权益。

（三）配套支持政策。清理废除阻碍农村集体经济发展的不合理规定，营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境。在农村集体产权制度改革中，继续认真贯彻落实好国家现行有关税收优惠政策。农村集体经济组织发展所需用地应当符合土地利用总体规划，并按照国家政策规定予以重点保障。加快完善财政引导、多元投入的集体经济发展扶持机制，逐步增加政府对农村的公共服务支出，减轻农村集体经济组织的相应负担。大力支持金融机构对农村集体经济组织进行融资、担保等发展扶持，健全风险防范分担机制。

（四）保障工作经费。中央和省明确规定：“农村集体产权制度改革不向农户和村集体收取任何费用”。而农村集体产权制度改革工作涉及面广，情况复杂，工作量大，需要投入大量的人力、物力、财力，全州各级人民政府要将农村集体产权制度改革工作所需经费纳入年度财政预算，以保证改革工作的正常推进。

（五）加强机构队伍。全州基层农村经济经营管理机构和队伍是承担深化农村综合改革的中坚力量，农村集体产权制度改革和后续管理与服务，特别是集体“三资”台账的日常管理与服务均由乡镇农村经济经营管理站负责。全州各级党委、政府要按照党中央、国务院，省委、省政府的意见要求，切实加强基层农村经济经营管理体系和队伍建设，健全工作机构，配齐配强业务人员和管理力量，确保农村集体产权制度改革和后续管理在基层事有人管、责有人负。

注：德宏傣族景颇族自治州，隶属于云南省，州花是三角梅。位于云南省西部中缅边境，云南省8个少数民族自治州之一；东和东北与保山市的龙陵、腾冲相邻，南、西和西北三面与缅甸联邦接壤。辖2市3县：芒市、瑞丽市、梁河县、盈江县、陇川县。面积1.15万平方千米，人口121.1万（2010年）。

德宏州是切割山原地貌；地势东北高，西南低。气候属南亚热带季风气候；山有高黎贡山、大娘山、打鹰山；河流有怒江、大盈江、瑞丽江、芒市河、南畹河、户撒河等。旅游景点有勐巴娜西珍奇园、莫里热带雨林景区、树包塔、姐告、瑞丽边贸街、大等喊、一寨两国、菩提寺、畹町生态园等。名人有刀安仁、毛相、哏德全。