中共吴起县委办公室吴起县人民政府办公室关于印发《吴起县农村集体产权制度改革实施方案（试行）》的通知(吴办发〔2017〕39号)

2017年6月20日

为探索农村集体产权制度的有效形式，明晰农村集体产权归属，发展农民股份合作，赋予农民更多财产权利，激发农业农村发展的内生动力，加快镇村发展一体化进程，根据中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）和省委、省政府《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（陕发〔2017〕5号）精神，并结合我县实际，制定本实施方案。

一、重要意义

农村产权制度是农村最基本、最重要的经济制度，对于农村经济社会发展具有根本性、决定性的作用。农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求，是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措。党的十一届三中全会后，农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大地调动了农民生产积极性，解放了农村社会生产力，实现了农业稳步增长、农村繁荣发展、农民持续增收。但由于受城乡二元结构体制的制约，城乡分割的产权制度对城乡资源对接、农村生产要素市场配置的阻碍作用也逐步显现，出现一些地方集体资产底子不清、权属不明，大部分处于闲置状态，没有得到有效盘活，农民还不能很好地分享收益。对此推进农村集体产权制度改革，明晰农村集体产权归属，发展多种形式的股份合作，对于维护农民合法权益，增加农民财产性收入，让广大农民分享改革发展成果，如期实现全面建成小康社会目标具有重大现实意义。

二、总体思路

以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作为导向，坚持和完善农村基本经营制度，将现行的集体资产共同共有改为成员按份共有，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，逐步建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，有效增加农民财产性收入，发展壮大农村集体经济，促进农村社会和谐稳定。

三、基本原则

（一）把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

（二）坚守法律政策底线。坚持农民集体所有制不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占，严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

（三）尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

（四）分类有序推进改革。根据集体资产的不同类型和不同村组条件确定改革任务，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切；坚持问题导向，确定改革的突破口和优先序，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破。

（五）坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

四、目标任务

按照“试点先行、依法依规，分步实施、有序推进”的思路，从2017年4月份起，用五年时间，逐步完成全县农村集体产权制度改革工作。其中：2017年，全面启动农村集体产权制度改革试点工作，县上选择在吴起镇金佛村、五谷城桐寨村开展改革试点，其余镇各选1-2个条件比较成熟的村开展试点，为稳妥有序推进改革探索路径、提供经验。2018年，全面完成农村集体资产清产核资工作；2019年建立健全农村集体资产管理制度和监管机制；到2021年，全面完成农村集体产权制度改革任务。

五、方法步骤

（一）安排部署阶段（2017年4月—7月）

1.成立机构。按照中省文件要求，县镇成立农村集体产权制度改革领导小组及工作机构，明确部门职责，夯实工作责任。确定全县农村集体产权制度改革试点村，报市集体产权制度改革办公室备案。

2.制定方案。县镇村要结合实际，制定相应的改革工作实施方案。村组实施方案必须经村（组）成员大会或成员代表大会三分之二以上成员讨论通过后实施，并报县镇产权制度改革领导小组办公室备案。

3.宣传培训。组织县镇两级相关业务人员开展培训和外出考察，通过会议、政策宣讲等形式将改革精神和改革政策传达到基层，营造良好的舆论氛围。

（二）清产核资阶段（2017年7月—2018年12月）

按照省市安排，2017年，全县统一组织开展清产核资试点工作，开展成员资格界定和资产量化工作，争取到2018年底，完成清产核资工作任务。要对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。在清产核资中，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，并按经营性资产、资源性资产和非经营性资产分类登记造册，实行台账管理。在清产核资过程中，对初步清查结果、根据群众意见修改后结果和审核确认的最终结果，要进行三榜公示。清产核资最终结果，须经村（组）成员大会或成员代表大会讨论通过后，形成专题报告报县镇产权制度改革领导小组办公室备案。

（三）股份改革阶段（2019年1月—2021年9月）

在有集体经营性资产和收益的村组、镇，全面开展股份合作制改革。创新集体经济发展方式，按照市场化的经营理念，盘活集体资产资源。

1.改革范围。农村集体产权制度改革不能打破原集体经济组织界限范围，应在本集体经济组织内部进行。严格以组（生产队）为核算单位，该组（生产队）财务账目完整明确，产权归属清晰，且群众有要求的，可以组（生产队）为单位进行改革；村集体经济组织一直是以村（生产大队）为独立核算单位，或村（生产大队）内部有多个核算单位，经群众民主协商同意，可以村（生产大队）为单位进行改革；改制前为合并村的，经群众民主协商同意，既可以合并前的村为单位进行改革，也可以合并后的村为单位进行改革；镇（街办）集体经济组织产权制度改革以镇（街办）为单位进行。改革的资产范围必须是本集体经济组织的全部资产，包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。

2.分类改革。各镇（街办）可根据村（组）集体资产类型和存量，选择不同的改革方向，对经营性资产较大的村，重点是明晰集体产权归属，将资产折股量化到集体经济组织成员，组建股份经济合作社；对经营性资产较少或没有经营性资产的村，可在清产核资、成员界定的基础上，组建经济合作社；对集体资源性资产较大的村，在充分尊重承包农户意愿的前提下，可组建土地股份合作社。

3.产权界定。在清产核资基础上，要对集体资产所有权归属进行确权，不能打乱原集体所有的界限。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于镇（街办）农民集体所有的，由镇（街办）集体经济组织代表集体行使所有权。

4.成员认定。改革村组要制定集体经济组织成员身份认定办法，并经成员大会或代表大会讨论通过后执行。认定集体经济组织成员身份要坚持“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，做到“有法依法、无法依规、无规依民”。要根据户籍关系、土地承包关系和与集体经济组织利益关系等因素，对村民、婚嫁妇女、新生人口、现役军人、大中专学生和服刑人员等群体的成员身份进行认定，并张榜公布。对集体经济组织成员身份认定有异议的，由集体经济组织成员大会或成员代表会议讨论决定，确保集体经济组织成员利益不受侵害。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。对经确认的集体经济组织成员，要建立集体经济组织成员登记备案制度，编制集体经济组织成员名册，并报县镇产权制度改革领导小组办公室备案。

5.资产处置。改革村组对经清产核资或资产评估后确认的集体净资产要进行处置。对于非经营性资产，原则上不参与折股量化，重点探索集体统一运营管理的有效机制，更好地为集体经济组织成员及社区居民提供公益性服务，对个别增值潜力大参加折股量化的，也应由集体经济组织管理。对集体经济组织成员持有的原始股金，可按原值折算成改制之日的现值。原始股金折算的现值原则上作为个人优先股转为新型集体经济组织股份。原始股金持有人死亡的，由其法定继承人继承。没有法定继承人的，列入新型集体经济组织的集体股。

6.股权设置。股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。对已实行村改居，且集体经济组织成员全部纳入城市社会保障体系，无遗留问题的村可不设集体股。集体股主要用于处置遗留问题、需要补缴的税费、社会保障支出和必要的公益性支出，设置集体股的村集体股占新型集体经济组织总股本的比例，原则上控制在30%（含30%）以下，具体比例由本集体经济组织成员民主讨论决定。个人股中可设置基本股、计划生育父母奖励股等。按照集体净资产总额，考虑人口、土地等要素，合理确定权重和比例。个人股中的基本股按成员平均分配，其总额原则上不低于个人股总股本的50%。股权种类设置、股权分配对象确认、股权配置比例确定，由成员大会或代表大会讨论决定，要张榜公布，并报县镇产权制度改革领导小组批准后方可实施。

7.股权管理。折股量化的股权要量化到人，确权到户，并以户为单位对股东出具股权证书，作为其占有集体资产股份、参与管理决策和享有收益分配权的有效凭证。深入开展赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点。农民持有的集体资产股权只能在本集体内部转让或由本集体赎回，逐步探索建立股权有偿退出机制，研究制定集体资产股权继承办法。现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。股权流转限定在本集体经济组织内部进行，原则上单个家庭持股比例不得超过集体经济组织总股数的10%。加快建立集体资产股权登记制度，健全农村集体资产股权名册和管理台账，并报县镇产权制度改革领导小组办公室备案。

8.组织机构。改革后农村集体经济组织要制定集体经济组织章程，建立股东大会，选举产生理事会、监事会，每届任期5年，可连选连任。股东大会是集体经济组织的最高权力机关，实行一人一票表决制度，重大事项须经股东（股东代表）大会三分之二以上代表审议通过后方可实施。理事会、监事会由股东（股东代表）大会选举产生，理事长是法人代表，从理事会成员中选举产生。监事会组成人员不得少于3人，监事长列席理事会会议。理事、经理及财务负责人不得兼任监事。改革后农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。村干部为本集体经济组织成员的前提下，经股东（股东代表）大会民主选举为理事长的，原则上兼职不兼薪。

9.收益分配。改制后的新型集体经济组织，年度收益分配要依据当年经营收益情况，合理确定分配方案，明确收益分配范围和顺序，没有设立集体股的，要按一定比例提取公积金、公益金后，再按其成员拥有股权比例进行分配，实行同股同利。坚持效益决定分配原则，无效益不分配，严禁举债分配；年度收益较少，经股东大会讨论通过，当年可不分配，收益结转下年。年度分配方案需经股东（股东代表）大会讨论通过，报县镇产权制度改革领导小组办公室批准。

10.建立健全集体经济组织。村级要全面建立农村集体经济组织，承担起农村集体资产管理、运营和维护的职能。改制后的新型集体经济组织可以称为股份经济合作社。现阶段可由县农业局负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，以此确定其法人地位。农村集体经济组织可据此证书向有关部门办理银行开户等相关手续，开展各项经营管理活动。申领组织证明书条件、程序和组织证明书文本样式由省级农业行政主管部门制定。支持有需要且条件许可的地方，实行村民委员会事务和集体经济事务分离。各镇（街办）要妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系，充分发挥各自的职能作用。

11.创新发展集体经济。支持鼓励农村集体经济组织利用未承包到户的集体“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目。支持农村集体经济组织为农户、家庭农场、合作社等各类农业经营主体提供产前产中产后服务，延伸农业产业链，实现一二三产业融合发展。鼓励集体经济组织利用本地生态环境、人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游。鼓励集体经济组织租赁经营闲置办公用房、学校、仓库等不动产，依法依规开发利用集体经营性建设用地等土地，量力而行发展物业经济。鼓励集体经济组织以集体资产资源参股经营稳健的农民合作社和工商企业。在贫困地区探索将财政补助资金形成的资产折股量化为集体和农民持有的股份，建立股权扶贫机制。

12.产权流转和交易。为实现农村产权在更大范围流转交易，在县政务大厅设立农村产权交易窗口，开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。各镇要依托农经站建设符合农村实际需要的农村产权流转交易中心，负责辖区农村产权流转交易信息收集、审核、发布和服务工作；村设立交易点，负责信息收集、初审、报送工作，逐步构建县、镇、村三级联动的农村产权交易市场体系。县有关部门要根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，共同研究制定产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，加强农村产权流转交易服务和监督管理。

13.建立健全县镇农经体系。农经机构是承担农村土地“三权分置”、集体产权制度、经营制度改革等农村改革的重要机构，但目前县级农经机构专业人员少、力量弱，镇级农经机构不健全，严重制约改革进程。县编办要及时与市编办沟通，及时下文明确成立镇（街办）农村经济综合服务站，另加挂农村产权交易中心牌子，实行“一套人马两块牌子”，实行以镇（街办）管理为主，业务上接受县农经站的指导，要落实人员编制，使其尽快承担起农村土地承包管理、土地经营权流转指导、农村土地纠纷仲裁、农村三资管理、农村产权交易、新型农业经营主体培育、农民负担监管等职能，同时给县站增加人员编制2—3人，确保有效履行各项工作职能。

（四）总结验收阶段（2021年10月—2021年12月）

镇（街办）农村产权制度改革办公室对本镇（街办）的产权制度改革工作进行自查和初验后，申请县产权制度改革办公室组织相关部门进行综合验收，县上验收后形成最终报告报市委、市政府验收，验收合格后进行总结表彰。

六、保障措施

（一）成立领导小组，加强组织领导。农村集体产权制度改革是全面深化农村改革的一场硬仗，县上成立以县委书记任组长，县委副书记、政府县长为第一副组长，分管农业副书记、副县长为副组长的农村集体产权制度改革工作领导小组，抽调农业、农工、财政、发改、国土、林业、水务、编办、教育、交通、卫计、文化、民政、审计、监察、司法、档案、信访、扶贫、农经等单位各1名业务骨干组成联合办公室，办公室下设综合协调组、宣传通讯组、业务指导组、督导检查组、违规处理组，办公室设在县政府，由分管副县长担任办公室主任，县委农工部部长、县农业局局长任办公室副主任，办公场所由县政府协调解决，办公经费由财政局另行拨付，单独开设帐户，独立核算，专款专用。抽调人员在改革期间，脱离原单位日常工作，专岗专人，专人专责。各镇（街办）成立以党委书记任组长的农村集体产权制度改革工作组。各村成立以支部书记为组长的产权制度改革工作小组。县镇领导组组长要对实施改革的试点村亲自蹲点，全程协调指导。

（二）组建内部机构，明确各组分工。为明确各组职责，建立分工机制，在县产权制度改革联合办公室下设5个组，对全县产权制度改革工作进行协调、管理及指导。

1.综合协调组：统筹协调全县产权制度改革工作，制定产权改革相关政策，传达中省市最新的文件精神，草拟实施方案等文件，组织县镇村三级干部开展业务培训，协调解决改革中遇到的各种问题和困难，确保改革有序开展。

2.宣传通讯组：具体负责利用广播、电视、报纸、网络等媒体形式，广泛宣传政策，营造舆论氛围，报道先进经验，树立示范典型，确保改革精神和改革政策进村入户，引导农村改革沿着正确的方向稳步推进。

3.业务指导组：负责制定清产核资的具体实施方案，指导县镇村开展清产核资工作，在完成清产核资基础上，指导有集体经营性资产和收益的村组开展股份合作社改革，解决改革过程中遇到的技术难题。

4.督导检查组：具体负责督促检查产权改革工作进展情况，定期或不定期深入实地检查，了解工作进度，实行“月通报，季点评”，保证改革高质量按时完成。

5.违规处理组：具体负责对财务管理混乱、违法违规侵占集体资金资产、扰乱改革等问题，及时依法予以处置，确保改革平稳进行。

（三）明确部门职责，确保工作开展。

县委农工办、县农业局负责组织协调，梳理细化各项改革任务，及时研究解决改革中遇到的重大问题；县委政研室负责改革政策研究，制定符合我县实际的产权制度改革政策；县财政局负责拨付工作经费，提供资金支持；县委宣传部、县广播局负责农村产权制度改革的政策宣传、典型经验报道工作，营造舆论氛围；县编办、人社局负责抓紧制定加强县镇农经机构和建立农村产权交易中心编制人员的具体方案，争取到2017年底，全面成立镇农经站；县档案局负责指导资料整理、归档工作；清产核资工作由县纪委牵头，县农业局、国土局、林业局、水务局等单位负责资源性资产的清产核资工作，县财政局、农业局、审计局等单位负责经营性资产及现金、债权债务清产核资工作，县教育局、卫计局、体育局、交通局、文化局等单位负责非经营性资产的清产核资工作；其他成员单位各司其职，全力以赴推进农村产权制度改革工作。

（四）建立长效机制，有序推进工作。一是建立“两会”制度。即：定期召开领导小组联合办公室会议，参会人员为领导小组联合办公室全体成员，原则上每月召开一次，研究解决产权制度改革遇到的困难和问题；不定期召开推进协调会，参会人员为领导小组全体成员，专项听取农村产权制度改革工作进展情况汇报。二是建立“两报”制度，即：每月一简报、每季一通报。三是严肃工作纪律。改革过程中，要切实保障农民群众民主权益，做好不同对象的思想工作，讲清政策，避免和防止工作简单化和少数人说了算。对因在改革过程中不民主、不公开、不透明和弄虚作假引发群众集体上访事件的，除追究本集体经济组织责任人的责任外，还将追究县、镇主要领导责任。对非法侵占、哄抢、平调、挪用、私分和损坏集体资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究责任人的刑事责任。

注：吴起县，隶属于陕西省延安市，位于延安市西北部，西北邻定边县，东南接志丹县，东北边靖边县，西南毗邻甘肃华池县。辖6个镇、3个乡：吴起镇、铁边城镇、周湾镇、白豹镇、长官庙镇、长城镇、吴仓堡乡、庙沟乡、五谷城乡。面积3791.5平方公里，常住人口15.15万（2016年）。

吴起县地貌属黄土高原梁状丘陵沟壑区，有无定河与北洛河两大流域，地形主体结构可概括为“八川二涧两大山区”。气候属半干旱温带大陆性季风气候。风景名胜有古城堡寨、长城遗址、胜利山、毛泽东旧居、革命烈士纪念牌、“切尾巴”战役遗址等。

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