2011年11月，宁夏平罗县被中央农村工作领导小组办公室和农业部确定为全国首批24个农村改革试验区。2011年12月，农业部农村改革试验区办公室批复了关于平罗县以农村土地经营管理制度改革为主要内容的试验方案。按照国家对改革试验区建设的总体要求，平罗县结合自身实际，以农村集体土地确权颁证为基础，以土地规模化经营为抓手，以制度改革为突破口，在农村土地管理基础制度建设、新型农业经营主体培育等方面进行了积极的探索。2013年平罗县农村产权交易中心成立，开启了宁夏农村土地产权交易规范化、制度化的先河。2014年，石嘴山市的惠农区、吴忠市的利通区先后挂牌成立了农村产权交易中心。平罗县的改革经验，为宁夏农村产权制度改革起到了示范和带动作用。

1、宁夏农村产权流转交易市场建设成效

1.1解决确权中的遗留问题

为了解决历史遗留的自留地、饲料地和地力等级折算造成的二轮承包地实际面积与合同面积不符等问题，确权时在二轮承包地的基础上，按照增加20%比例原则，将农民开垦种植的集体荒地按照二轮承包地确权给农户，有效解决了遗留问题，维护了广大农民群众的切身利益，确保了农户二轮承包地的面积。

1.1.1“两证”合一不断完善确权颁证工作，将二轮土地承包经营权证与农民开垦承包的村集体荒地经营权证“两证合一”，分别备注为A类地和B类地。

1.1.2建立农村土地流转管理机制

平罗县为了大力培育发展新型农业的经营主体，建立了农村土地流转规范化的管理机制，出台了《平罗县新型农业经营主体土地流转和经营管理暂行办法》，成立县、乡2级土地流转服务机构，成立农业专业合作社，培育家庭农场、专业大户、农业企业4大经营主体，并制定新型职业农民的认定标准、扶持政策，培养办法，鼓励外出能人、退役军人和高校毕业生来农村创业，有效助推了平罗县农村土地适度规模经营和现代农业进程。

1.1.3探索农村产权抵押贷款和交易机制

①探索将农村土地流转经营权、承包经营权和宅基地使用权作为有效的抵押物进行抵押贷款，并给予利率上的优惠。②建立风险预警与损失补偿机制。县政府设立农村产权抵押贷款风险防范基金，对各种因素造成的产权抵押贷款资金本息的实际损失，由风险防范基金承担80%，由金融机构承担20%，最大限度地降低了金融机构风险。③建立了农村土地产权价值评估机制。出台了农村土地产权价值评估指导价格，作为抵押贷款的参考依据。金融机构大胆创新抵押的方式，积极配合开展农村产权抵押贷款。④成立了宁夏首家农村产权交易中心，建立了平罗县农村产权交易信息网，对农民土地承包经营权、房屋所有权、宅基地使用权和村集体荒地承包经营权等农村产权供需信息进行发布。

2、宁夏农村产权交易市场建设中存在的问题

2.1农村产权交易市场体系不健全

2.1.1农村产权交易平台建设滞后虽然很多乡（镇）设立了农村土地、林地流转服务中心，但农村产权交易平台建设滞后。调研中了解到，固原市无力成立农村产权交易中心，虽然已启动了土地产权交易工作，但农村产权交易中心建立在固原市公共资源交易中心平台。从目前运作情况看，公共资源交易平台，易出现交易主体不清的问题。此外，“空壳村”多，很多村无集体经济，集体资产资本化成为空话。

2.1.2农村产权市场交易链条不完善在现有的产权交易中，土地抵押，资产评估和市场交易整个链条不完善。实际操作中，土地拿到市场交易中心以后，没有接盘人，也就是说没有买家，导致整个交易无法完成。

2.1.3交易品种少除正常的土地、林地流转外，诸如经营性资产、小农水利设施、知识产权的转让、租赁、拍卖，农村建设项目招投标，产业项目招商与转让等等，目前很少进入农村产权流转交易市场进行流转交易，一般都是采取其他方式完成。

2.2农村产权交易行为不完善

2.2.1思想认识不统一受传统观念的影响，部分干部和群众缺乏市场意识。一些村干部担心改革后造成个人资产流失，甚至害怕失去权力，出现改革后管不好也管不了的状况。

2.2.2农民产权交易意识薄弱部分农民对产权交易处于观望阶段，担心改革后会形成垄断，得不到应有的利益；承包户担心买到产权或经营权后，没有效益，也收不回成本；甚至担心政策不稳定，发生变化。对于进场交易农民，由于政府缺乏相关调整措施，农村产权交易活动缺乏法律约束，使得农村产权在流转交易中存在法律上的障碍，最终出现较少的农村产权交易机构进场项目数量。

2.2.3农民权益保障机制不完善由于农民的弱势地位，以什么样的体制和机制来保障农民权益，需要认真考虑设计。如退出土地后农民的社会保障问题，特别是60岁以上的老年人退出土地后的养老问题，如果制度不到位，将极大影响农村产权制度改革的进程。

2.3农村产权评估困难

①缺乏专业的评估机构或公司，农村产权评估应该有评估部门做出评估，但是作为农村产权的评估机构或公司应该具备什么样的资质，评估的主体是谁还不明确。②农村产权交易价格评估，国家没有统一的标准。③评估费的收取标准不一。目前，中介服务机构在提供市场服务的同时，还需要得到合理的回报。农村产权交易服务具有投入高、回报少的问题，农民对这一收费性服务又不甚了解，这大大延缓了农村产权交易的进程。④缺乏专业的估价师，导致产权价值评估缺乏专业性和权威性。

2.4农村产权抵押及处置困难

2.4.1农村可利用资源匮乏，价值不高宁夏南部山区，村集体经济收入基本依靠县财政每年安排的财政转移支付的办公经费，村部、村级办公设施等固定资产基本上由县各部门单位投资修建或配发，集体的主要资源就是土地和荒山。

2.4.2抵押物处置二级市场不健全，违约后处置困难以农村产权交易中心为核心的土地交易市场处于探索起步阶段，市场化的供求机制、价格机制、竞争机制等都未形成。贷款尚未触及对经营权的处置流转，一旦出现贷款违约，金融机构不仅缺少处置的法律依据，也缺少流转变现的渠道。土地承包经营权的抵押担保权能并不充分，土地承包经营权抵押贷款占比较低，其余搭配信用、联保的混合担保形式占很大的比重。

2.4.3抵押风险防范和补偿机制不完善目前的“财政兜底”模式对于激发金融机构积极性起了关键作用，但并不具有可持续性。从政府层面看，政府提供了一定数量的农村产权抵押贷款风险补偿基金。但是，面对庞大的贷款余额，不能满足于风险控制的需求，不足以拉动金融机构对农村产权抵押贷款投放的积极性。从市场层面看，农业保险发展滞后，对土地产权抵押贷款发放影响也较大。

2.5运行机制差、保障力度小

近些年来，虽然宁夏各县（市、区）在农村土地（林地）流转、农村集体“三资”管理上制定了一些具体操作办法和相关制度，也发挥了一些作用。但从建设农村产权流转交易市场的角度而言，还相差甚远。真正关于产权交易细化的具有可操作性的东西很少，缺乏深入研究，导致工作中遇事束手无策。另外，由于管理部门体制不顺，如乡镇经管站并入财政所后，人财物都是由县财政局管理，县经管站对乡镇财政所只是业务指导关系，导致许多工作很难开展到位。

3、宁夏建立农村产权交易市场对策

3.1完善确权

①全面完成确权颁证工作。通过开展广泛宣传、重新对土地进行丈量、三榜公示让农民确认再依法颁证的方式，明晰农村集体土地所有权、农民集体荒地承包经营权、农民土地承包经营权、农民房屋所有权和农民宅基地使用权等权属。②建立农村产权交易确权的综合配套机制。鉴于国家和地方不同部门颁发的各种权证，针对所出现的问题，建议确权中颁证部门要相互协调，不要各自为政、相互割裂，造成工作的不衔接和重复矛盾。

3.2建设农村产权交易市场

3.2.1明晰农村产权交易的各类权属

各类权属共有13项，原有确权的权属有5项：农村集体土地所有权、农村土地承包经营权、农民集体荒地承包经营权、农村宅基地使用权、农民房屋所有权。目前，随着农村产权交易市场的发展，在原有确权权属的基础上，将产权交易类型扩大增至以下8种：小型水利设施产权（准公益性）、林权（含苗圃、经果林、用材林）、农业基础设施（集体建设用地、温室、物流经营场所、新型农业经营主体的晒场仓储）、大型农机具、水产养殖、农产品品牌、农业保险、农业生物产权。

3.2.2界定各类产权流转、抵押、转让的范围

①流转范围。土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所用权可以在本村集体经济成员中流转，也可探索在本村集体经济成员外流转和出租。②抵押范围。除集体土地所有权之外的12项已经确权的范围，都可以进行抵押贷款。③转让范围。土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权（含地上附着物）、集体经济组织股权，此“四权”转让的条件必须是本集体经济组织成员内部转让。出让的集体建设用地（含地上附着物），可以探索在集体经济组织成员内部进行转让；集体经营性建设用地可以转让；知识产权（农产品品牌、商标、农业新技术等）出租、转让、抵押、入股，可以突破集体经济组织成员的范围。

3.2.3体系建设

①建立县乡两级流转交易服务体系。建立县级流转交易服务体系中心和建立乡级流转交易服务站。②建立产权流转交易平台。要确定农村产权流转交易市场的固定交易场所、健全组织机构的制度并完善交易和管理制度，以及与市场业务相适应的从业人员及设施设备、设立信息发布和交易平台，保障经费来源以及法律、法规规定的事业（企业）法人应当具备的其他条件。开展业务范围包括：组织交易、信息服务、中介服务、金融服务。

3.2.4运行管理

县乡两级流转交易服务站作为管理主体，履行监督管理义务、承担组织协调和政策制定等方面职责，负责对市场运行进行指导和监管。其中以县级中心管理为主，统一交易规则、统一收费标准、统一交易软件，分级办理业务，提高办事效率。

3.2.5权属变更

2014年2月13日平罗县出台的《平罗县农村房屋所有权和宅基地使用权交易指南》第六条，宅基地使用权转让明确规定必须同时符合以下条件：权属明确，依法登记并领取了权属证书；转让方必须拥有转让宅基地以外的其他固定住所；交易双方必须为同一集体经济组织内成员；转让行为应当征得宅基地所在集体经济组织同意。

3.3建设农村产权抵押担保贷款机制

3.3.1拓宽农村产权抵押（贷款）范围

①鼓励将法律法规不禁止、产权归属清晰的各类资产作为贷款抵质押物②提供专门针对新型农业经营主体的金融产品和金融服务，强化产品创新。

3.3.2建立农村产权抵押贷款担保机制

①建议政府成立相对应的担保机构。成立具有政府背景的专门涉农担保公司，成立政策性担保机构，遵循保本微利的定价原则，并由财政出资设立专门的农村产权流转担保公司，专门负责针对农村土地产权抵押贷款担保。②建立农村产权抵押贷款风险担保基金。设立农村产权抵押贷款风险担保基金，由县级财政出资，主要用于为丧失还贷能力或需要还贷延期的农户给予先期垫付还贷。③建立和完善村级担保机制。建立村级互助担保基金。与银行合作，给农户贷款；整合现有的部分涉农资金，以村为单位建立村一级的互助担保机构；保险公司参与。对贷款对象贷款人和贷款额度进行农业产业保险；地方财政给予农户贷款的贴息保费补贴。

3.3.3建立农业产业发展引导基金建立农业产业发展基金，采取直接投资或委托投资等方式，挖掘和培育具有市场投资潜力的成长型农业企业和农业项目。财政部门应积极推动建立农业产业发展基金机制，充分发挥财政资金的杠杆作用。引导更多社会资金投入“三农”，促进农村经济社会全面发展。

3.4不断完善农村产权交易运行

①明确交易主体。凡是法律、法规和政策没有限制的法人、自然人和其他组织均可以参与市场交易。但是不包括农民住房财产权、农户宅基地使用权、农户持有的集体资产股权之外，流转交易的受让方原则上没有资格限制。②交易品种。除法律限制以外的农村各类产权都可以进入到市场流转交易。③交易方式。要遵循相关法律、法规和政策，农村产权流转的交易方式、交易期限以及流转交易后的开发利用等，都要严格执行国办发〔2014〕71号文件规定。④规范产权交易程序。要完善交易合同，根据法律法规规章的规定，就委托事宜、土地情况、土地成交价款及议价款、中介服务报酬等相关事宜内容依法履约。⑤归档管理。产权交易完成，市场应按照有关档案法规、标准将在交易过程中所形成的所有具有保存价值的图表、文字、电子数据、声像等各种形式的原始纪录，进行收集、整理和归档，并统一保管。

3.5逐步建立农村产权交易退出机制

①探索完善农村“三权”永久性退出机制。主要指集体土地（含荒地）承包经营权、房屋所有权和宅基地使用权。②探索退出土地承包经营权补偿机制和收储机制。对当事人申请并且符合退出条件的农户，可以经村集体经济组织审查批准后给予补偿，并由集体经济组织出资进行收储经营或者流转经营。针对农户自愿退出荒地承包经营权的，由村集体经济组织收回并给予适当的开垦费作为补偿，通过拍卖、招标、公开协商等方式，再次发包给其他人承包经营。③

建立收储机制。建立土地承包经营权收储基金。由县级财政出资，设立土地承包经营权收储基金，实行专户管理、封闭运行；建立农民退出宅基地收储基金。由县级财政出资，设立农民退出宅基地收储基金，主要用于收储农民退出宅基地和进行房屋补偿的周转金。④建立健全自愿退出土地农民的社会保障、住房、就业和经济收入获得的保障机制。⑤重新获得土地承包经营权保障机制。以村为单位，把确权给村集体土地的20%作为预留地，用于帮扶已经退出土地的，因生活困难等原因需要重新申请承包土地进行经营的农户，这些农户经批准按照协议退回补偿款后，可按原面积再次承包经营土地。