陇西县进一步推进农村集体产权制度改革实施方案（陇发〔2018〕9号）

为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）、《中共甘肃省省委、甘肃省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（甘发〔2017〕16号），进一步推进我县农村集体产权制度改革，结合我县承担并已完成的积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点工作实际，特制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，全面贯彻落实党的十九大精神，牢固树立新发展理念，认真实施乡村振兴战略，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以推进农村“三变”改革，发展多种形式的农民股份合作为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，培育农业农村发展新动能，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为推进城乡协调发展、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

（二）基本原则

——把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产的股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

——坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

——尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

——分类有序推进改革。坚持从实际出发，因地制宜，分类指导，先易后难，有序推进。各乡镇可根据村集体资产类型和存量，实行“一村一策”，选择不同的改革方向，划分不同类型，细化改革方案，对有经营性资产的村，重点是明晰集体产权归属，将资产折股量化到集体经济组织成员，组建股份经济合作社；对经营性资产较少或没有经营性资产的村，可在充分尊重承包农户意愿的前提下，以土地经营权、林权入股，吸纳各类资源要素活力，发展多种形式的农民股份合作。

（三）改革目标。通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；着力解决集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题，管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系；进一步发展壮大村级集体经济，积极探索发展壮大村级集体经济有效形式，不断增强村集体经济发展的内生动力，多层次、多渠道、多形式促进村集体经济持续快速健康发展。

二、改革任务

（四）继续开展农村集体资产清产核资工作。清产核资是顺利推进农村集体产权制度改革和农村“三变”改革的基础和前提。总的原则是要对集体所有的各类资金资产资源进行全面清查，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。目前，我县已按照积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点工作要求，基本完成了全县清产核资工作。但部分村清产核资摸底调查、登记录入、估价入账均不同程度的存在不细致、不准确、不完善的问题，且清产核资登记截止日期为2015年6月30日，此后新增资产没有进行登记。为进一步夯实和摸清家底，全县要在2018年6底前，按照以下清产核资的程序要求，逐村对清产核资工作进行一次回头看，查缺补漏，实现账内资产登记全面、公开及时；账外资产先估价、再公开、入账簿、上平台；同时，巩昌、文峰2镇涉及三资方面的历史遗留问题要全部处理到位，不留后患。

——清查内容。对农村集体经济组织拥有的资源性资产、经营性资产、非经营性资产进行全面清理核实，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。

——价值评估。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经价值重估并核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续。

——产权界定。依据法律法规和有关政策规定，明晰农村集体资产产权归属。对土地、林地、草地等资源性资产的清产核资，要与行业主管部门的确权颁证资料相互印证，确保数据真实准确。

——问题处理。结合清产核资，对历年形成的外借资金，各类应收款，应收而没有收回的各类资金、土地；应付因故未付资金；无法兑现、或可以依法核销的资金、资产等问题都要按政策和合法程序进行处理，并解决处理到位，不留后患和矛盾。

——结果公示。清产核资结果要在村务公开栏或通过发放明白纸等形式，及时向全体农村集体经济组织成员公示，公示期满后经成员大会或者代表大会确认。

——建立台账。清产核资结束后，依据清产核资结果，建立健全资产台账，完善农村集体资产产权变动登记制度，对所有权、承包权、经营权各项权能及其抵押担保等情况及时进行动态登记，实行台账管理。

按照时间服从质量的要求，各乡镇在组织专人对农村集体经济组织清产核资结果进行全面检查核实的基础上，县产权改革办将在2018年6月前，组织人员力量对各乡镇清产核资工作进行抽查验收。

（五）明确集体经济组织对资产管理的所有权。在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村，特别是巩昌、文峰、首阳、菜子、通安驿、福星、云田等城中村、城郊村、集镇村应率先进行集体经济组织产权制度改革，组建成立农村集体经济组织—村股份经济合作社，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。

（六）继续强化农村集体资产财务管理。农村集体资产清产核资工作完成后，各乡镇要将三资清理全部录入甘肃省农村集体资产监督管理网络平台，着力打造农村集体资产管理大数据平台，率先实现农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。县农牧局、县编办、县人社局及各乡镇人民政府要加强乡镇农村经营管理体系建设，健全机构，充实人员，确保农村集体资金资产资源监督管理工作有专人负责、专人管理；县财政局、县审计局、县农经站等部门要加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村，各乡镇应及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

（七）继续开展经营性资产股份合作制改革。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。巩昌、文峰、首阳、菜子、通安驿、福星、云田等有资产的城中村、城郊村、集镇村要全面推行经营性资产股份合作制改革。2018年6月底前要全面完成集体有经营性资产的集体产权制度改革工作。全县已经完成这项改革的东巷村和东铺社区，要及时总结经验，健全制度，加强管理，规范运行，继续结合“三变”，深化改革，让农民有更多获得感。按中央和省上政策和我县改革试点模式，农村集体经营性资产的股份合作制改革，只能在农村集体经济组织内部进行；股权设置应以成员股、农龄股为主，原则上不设集体股，具体股权设置种类由本集体经济组织成员民主讨论决定；股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的静态方式，具体改革方式方法按照我县已进行的试点开展。

（八）继续界定农村集体经济组织成员身份。目前，我县已按照积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点工作要求，基本完成了全县农村集体经济组织成员身份界定工作。但存在农村集体经济组织成员身份界定中还存在政策把握不准，部分村没有进行入户调查摸底，粗枝大叶，成员界定不准确的问题。为此要在已完成农村集体经济组织成员身份界定工作的基础上，各乡镇要在2018年6月底前，依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，逐村对集体经济组织成员身份界定工作进行一次回头看，查缺补漏，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累及权利义务关系等因素，协调平衡各方利益，继续做好农村集体经济组织成员身份界定工作，彻底解决成员边界不清的问题。改革中，农村集体经济组织在群众民主协商基础上制定确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法以及成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。

（九）切实保障农民集体资产股份权利。我县已开发并启运了集成员身份登记备案、股份变更登记、股权抵押担保管理为一体的数据库管理软件，实现了县乡村（社区）集体成员备案登记、股权流转交易、抵押融资管理的网络化和规范化。两个集体资产股份改革试点村（社区）均向成员颁发了股权证书，实现了分红，通过股份合作社章程和成员股权证，健全了集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权真正落到了实处。结合试点，县上制定出台了《陇西县农村集体资产股份股权管理办法》和《陇西县农村集体资产股权抵押担保办法（试行）》，从改革实际和制度机制上落实了赋予农民对集体资产股份占有、收益、继承、有偿退出和抵押、担保六项权能。按照中央政策，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。各乡镇在进一步推进农村产权制度改革中，要重点探索农民对集体资产股份有偿退出、集体资产股权抵押担保实现的条件和程序。

（十）切实发挥农村集体经济组织功能作用。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织。我县改革后统一称呼为股份经济合作社。根据目前实际和我县改革试点，由县农牧局统一申报，市农业局向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向县内金融机构办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。改革后成立的股份经济合作社要发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。并通过规范运行，逐步形成村（社区）党总支部核心领导，村（社区）委会会、村（社区）股份经济合作社各履其职，相互配合、相互促进、相互监督的适应农村经济发展的新型农村治理结构。

（十一）努力维护农村集体经济组织合法权利。按中央政策，要严格保护集体资产所有权，防止被虚置。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度。以家庭承包方式承包的集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织等发包方书面备案。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。

（十二）因地制宜多种形式发展壮大集体经济。结合农村产权制度改革工作开展，以增强村级集体经济实力，带动群众增收致富为目标，以农村集体资产、资源、资金等要素有效利用为纽带，以发展多种形式农民股份合作为重点，以股份合作型、资源开发型、项目带动型、服务创收型、资产经营型等为主要经营形式，按照“因地制宜、分类指导、量力而行、分步推进”的原则，贯彻落实《中共陇西县委陇西县人民政府关于发展多种形式股份合作进一步壮大村级集体经济的意见》（陇办发〔2017〕16号）精神，创新发展壮大村级集体经济形式和增长方式，把集体增实力、农民增收益和产业增效益有机统一，调动农民广泛参与的积极性，实现集体和个人利益的双赢。具体发展多种形式农民股份合作股权设置、量化，各乡镇可参照《陇西县多种形式农民股份合作股权设置与量化实施办法（试行）》执行。

（十三）进一步加强农村产权流转交易市场建设。我县农村产权交易中心已正式成立，人员配备到位，交易市场已全面启动运行。县农村产权交易中心要协调乡镇人民政府，整合机构和人员，明确岗位职责，成立乡镇产权交易服务所和村级农村产权交易服务站，在乡镇便民服务中心设立产权交易服务窗口，负责产权流转交易的政策宣传、初审排查、辖区内有关产权交易事项审核、经营监督、信息收集上传等，积极组织开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农村集体资产股权等流转交易；县农村产权流转交易监督委员会要进一步加强农村产权交易服务和监督管理，进一步完善建立健全规范的市场管理制度、产权交易规则和内部监督工作机制，扶持和引导农村产权流转交易市场健康发展，确保农村集体资产处置、农村公益事业建设全部纳入产权交易市场公开交易，避免基层干部暗箱操作，权力腐败，造成村集体和农民利益受损；县农牧局要根据《陇西县农村产权交易市场建设实施方案》精神，协调相关部门整合和理顺涉农村产权管理及交易行为，清除依法流转交易过程中的权证办理、权属变更的部门体制性障碍和权利利益掣肘，确保产权交易市场的唯一性、权威性和合法性。

五、工作步骤

根据中央和省委对农村产权制度改革工作时限要求，结合我县集体资产股份权能改革试点工作开展情况，我县决定利用两年时间，全面完成全县各乡镇农村产权制度改革工作。具体工作步骤为：

（十四）夯实基础工作阶段（2018年1月—2018年6月）。在全县17个乡镇214个村，在集体资产股份权能改革试点工作开展的基础上，结合农村“三变”改革，进行清产核资和集体经济组织成员身份认定工作回头看和核实核查。主要工作任务：

一是加强对乡村社干部及群众进行改革政策宣传，进一步提高认识，积极参与改革。

二是调整充实原产权改革领导小组成员和业务工作机构，配备专职工作人员，按照县上方案，各乡镇细化制定改革实施方案。

三是在乡镇上报基本完成成员身份界定和清产核资的基础上，组织人员力量进行核查回头看，进行查缺补漏和遗留问题处理，对2015年6月30日后新增资产进行核实登记。集体经济组织成员身份界定继续按照《陇西县农村经济组织成员身份界定的指导意见》进行；集体经济组织清产核资按照《定西市农业局关于开展集体资金资产资源清产核资工作的通知》（定市农〔2017〕474号）进行，经济组织成员身份界定和清产核资时间截止点为2017年12月31日。

（十五）重点任务落实阶段（2018年1月—2018年6月）。主要工作任务：

一是在文峰、巩昌等有资产的城中村城郊村集镇村（包括县上确定的率先进行“三变”改革试点的30个村）具备条件的按照资产股份权能改革要求完成股权设置和股权成员量化，组建村股份经济合作社，制定章程和其他相关制度，选举产生理事会、监事会领导机构，申请颁发组织证明书，开立银行账户，建立合作社财务管理账簿和成员账簿，为成员颁发股权证并实现分红。

二是在无资产的村，以土地经营权、林权、财政产业扶持发展资金等“三变”要素等资产入股的方式，按照基层党组织主导型、龙头企业带动型、能人组织引领型等模式发展多种形式的农民股份合作经营。具体涉及的股权设置和量化参照《陇西县多种形式农民股份合作股权设置与量化实施办法（试行）》。

三是根据乡情村情和村级发展现状，灵活选择集体经济发展模式和增收途径，大力培育特色支柱产业，并依托“三变”改革，挖掘资源要素活力，探索产业基地＋“三变”、休闲农业＋“三变”、乡村旅游＋“三变”、林下经济＋“三变”、商贸物流＋“三变”、双创基地＋“三变”、物业租赁＋“三变”模式，发展壮大集体经济，使基础条件较好的40—50个村率先结束村级收入（现有村级财政转移支付收入除外）为零的历史。

四是积极衔接省农业信贷担保有限责任公司，采取多途径筹资方式，成立陇西县农业信贷担保子公司，完善和规范运行县农村产权交易市场，继续推行农村“两权”抵押贷款，完善农村产权抵押贷款担保再担保机制，化解农村产权抵押贷款等交易风险，促进农村产权交易市场健康发展。

（十六）全面推进探索总结阶段（2018年7月—2019年12月）。主要工作任务：

一是各乡镇基础条件较好的村在完成改革试点的基础上，对剩余村要结合实际以“三变”改革模式，全面开展多种形式的农民股份合作制改革，2019年年底所有村全部完成改革任务。

二是2019年年底各乡镇要对产权制度改革工作进行全面总结，并向县产权改革办公室上报工作总结报告；县产权改革办公室制定产权制度改革工作验收考核办法和标准，并抽调人员组成验收考核组逐乡镇进行验收考核；

三是2019年12月份县产权改革办公室全面总结全县各乡镇在推进农村产权制度改革工作好的做法和典型经验，重点对集体资产运营、管理、监督和收益分配，集体资产股权的继承、有偿退出和抵押担保权能实现，集体经济组织成员权资格的取得途径和条件，股份经济合作社和股东面临的各类税收问题，融资抵押担保问题，三块地改革的问题和顺畅流转的问题，三套机构如何履职履责，维护村级组织运作和公益事业建设维护等方面的问题进行探索和总结。总结具有可复制可推广可借鉴的特色改革模式、发展模式，接受市级以上业务部门检查验收。

六、保障措施

（十七）强化组织领导。县上成立由县委书记任组长，县政府县长任第一副组长，县委、县人大常委会、县政府、县政协分管领导任副组长，乡镇和部门主要负责人为成员的陇西县农村集体产权制度改革试点工作领导小组，负责制定全县农村产权制度改革工作方案、出台政策意见、定期听取工作汇报、研究解决改革中的遇到的重大问题。领导小组下设办公室，办公室设在县农牧局，负责农村集体产权制度改革的指导、协调、综合和督查工作。相关部门要确定专人负责此项工作，履行好工作职责，加强协调配合，形成工作合力，确保农村集体产权制度改革工作稳步推进。各乡（镇）也要成立农村集体产权制度改革领导小组，乡镇党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。

（十八）搞好宣传培训。农村集体产权制度改革，是新形势下完善农村生产关系的重大举措，是全面深化农村改革的重大任务，对保障农民权益、培育农村经济发展新动能具有重大意义。各部门、各乡镇要自觉把思想和行动统一到中央的决策部署上来，要充分运用网络、报刊、广播电视等新闻媒体做好深化农村集体资产产权制度改革的宣传工作，以发放宣传单、召开座谈会、入户调查、实地走访、张贴标语等形式，让群众真正明白改革的目的、意义、方法和政策要求，形成群众了解改革、支持改革的良好氛围。要加大培训力度，县农村集体产权制度改革领导小组办公室要举办多期产权制度改革专题培训，不仅要培训县乡村业务骨干，也要面向县乡党政主要领导，同时，要组织各级干部到中东部省份进行实地考察和学习交流，开阔眼界，解放思想，提高认识。全面了解和掌握清产核资、经营性资产股份合作、发展新型农村集体经济等方面的政策法规，充分调动各级干部和广大群众参与改革的积极性和主动性。

（十九）加大政策扶持。县委农工部、农牧局、林业局、国土资源局、国税局、地税局、住建局、法制办、金融办等部门要在2018年3底前，开展一次涉及农村集体经济发展政策文件的清查，清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境。税务部门应积极开展调研，提出支持农村集体产权制度改革税收政策的意见，发改、财政、扶贫等部门要进一步完善财政引导、项目整合、多元化投入、共同扶持集体经济发展的新机制，对政府拨款、社会捐赠、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，能转化为经营性资产的可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。金融办、人行要协调完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制。

（二十）加强部门协作。领导小组成员单位要切实履行职责，深入开展调查研究，认真做好业务指导、业务培训，政策解释和协调监管等工作。财政部门要将试点改革工作经费纳入年度财政预算，保障试点工作顺利进行。其他部门（单位）要按照各自职责，积极配合、加强政策调研和指导，提出解决试点中出现问题的对策措施。同时，要把农村集体产权制度改革和农村“三变”改革有机的结合起来，加大改革工作的融合和相互促进，确保改革工作协调有序推进并取得实效。

（二十一）严肃工作纪律。改革过程中，要切实保障农民群众民主权益，做好不同对象的思想工作，讲清政策，避免和防止工作简单化和少数人说了算。对因在改革过程中不民主、不公开、不透明和弄虚作假引发群众集体上访事件的，要追究本集体经济组织责任人的责任外，还将追究乡镇党政负责人的领导责任。对非法侵占、哄抢、平调、挪用、私分和损坏集体资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究责任人的刑事责任。

（二十二）强化督促检查。要把农村集体产权制度改革工作纳入全县年度综合目标考核范围，县农村集体产权制度改革工作领导小组办公室要会同有关单位，加大督导检查力度，采取多种方式，实行全程跟踪，做到月抽查、季通报、半年检查、年终验收。同时设立督办卡，对各乡镇和部门开展农村集体产权制度改革进展情况进行定期检查督办，检查结果通报全县。对工作扎实、推进有力、成效显著的乡镇和部门给予表彰；对进展缓慢、效果较差、群众不满意的予以通报批评。各乡镇、各部门也要出台相应的考核办法，将农村集体产权制度改革成效作为考核领导干部的重要指标，并将考核结果作为干部年度考核、评先选优和选拔任用的重要依据，切实推动全县农村集体产权制度改革试点工作深入开展。

注：陇西县，隶属于甘肃省定西市。位于定西市中部，东接通渭县，南连武山县、漳县，西邻渭源县，北靠安定区。辖10镇7乡：巩昌镇、文峰镇、首阳镇、菜子镇、福星镇、云田镇、通安驿镇、马河镇、碧岩镇、柯寨镇、宏伟乡、德兴乡、权家湾乡、渭阳乡、和平乡、双泉乡、永吉乡。面积2408平方公里，人口51.92万（2015年）。

陇西县自古为“四塞之国”，兵家必争之地；是天下李氏的发祥地；有“中国十大美丽梯田之乡”、“中国药都”、“千年药乡”、“天下药仓”、“西部药都”、“中国腊肉之乡”之称。地貌北山为黄土梁峁沟壑区，城川为渭河河谷平原，南山为中低丘陵；地势西北高、东南低。气候属温带季风气候，山有秦岭，河流有渭水。

陇西县旅游景点有威远楼、仁寿山森林公园、文峰塔、陇西堂、李家龙宫、李贺墓、龙头山文化遗址、梁家坪文化遗址、张家坪文化遗址、暖泉山文化遗址、中共陇右工委纪念馆、普陀寺大殿、西河滩遗址、吕家坪遗址、陇西县博物馆、保昌楼等。