推进农村集体产权制度改革，是巩固社会主义公有制，保持农村基本经营制度和发展农村集体所有制的有效实现形式，是维护农民合法权益，增加农民财产性收入的重大举措。新时期，创新完善农村集体经济运行机制，稳妥推进全旗农村集体产权制度改革，保护农民集体资产权益，是实现乡村振兴的必然要求。为贯彻落实《内蒙古自治区党委、自治区人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（内党发〔2018〕8号）精神，探索我旗农村集体所有制实现形式，如期完成改革任务，结合我旗实际，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记考察内蒙古重要讲话和参加十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，按照党中央和国务院决策部署，深入实施乡村振兴战略。以明晰农村集体产权制度归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地草原集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，积极探索集体经济有效实现形式，不断增强农牧业和农村发展新动能，着力促进农牧业发展、农民富裕、农村繁荣，为建设现代化内蒙古，巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

（二）总体思路。深化农村集体产权制度改革，以“还权赋能”为核心，推动嘎查村集体经济股份合作制改革，将现行的集体资产共同共有改为成员按份（股）共有，实现“资源变资产、资产变股权、村民变股民”。组建嘎查村社集体经济合作社或嘎查村社集体经济股份合作社，建立现代农村集体经济产权制度，实现资产所有股份化、收益分配分红化、股权流动规范化、监督约束法制化。赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出、转让及抵押、担保、继承等权益，有效增加农民财产性收入，发展壮大农村集体经济，维护农村社会和谐稳定繁荣。

（三）基本原则。

1.坚持党的领导。充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，调动广大党员干部和农民群众的积极性、创造性，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保各项改革举措有效落地。

2.把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，构建集体资产运行新机制，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进农村集体经济发展和农民持续增收。

3.坚持依法依规和民主决策。坚守法律政策底线和工作程序，严格依法办事，妥善处理各种利益关系。发挥农民的主体作用，尊重农民的选择和创造，通过民主协商解决改革中的矛盾问题。坚持农民集体所有不动摇，防止少数人控制和外部资本侵占，保障农民的知情权、参与权、决策权、监督权，将公开、公正、公平精神贯穿于改革的全过程。

4.坚持稳妥有序和分类指导。立足各嘎查村（社区）社集体经济发展水平和实际情况，坚持因地制宜，分类实施，稳慎开展，有序推进；坚持试点先行，先易后难；坚持一村一策，分类指导，不搞一刀切。鼓励探索创新、大胆实践，稳控和化解各种风险，确保农村社会稳定。

二、目标任务

通过改革，逐步建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村集体产权制度，构建由成员大会、理事会、监事会组成的法人治理结构，完善民主决策、民主管理、民主监督运行机制，建立符合市场经济要求的新型农村集体运行机制，形成有效维护农村集体成员权利的治理体系。

任务要求：到2018年底，各苏木乡镇街道要全面完成所辖嘎查村（社区）社的集体资产清产核资工作，并根据各嘎查村（社区）社类型、资产规模完成1个村（社区）社的试点改革任务。到2019年6月底前，完成所辖嘎查村（社区）社集体经济组织成员身份确认工作。到2019年底，基本完成集体经营性资产股份合作制改革和集体经济组织组建工作。通过改革，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

三、主要内容

（一）全面开展集体资产清产核资工作。全面清查核实集体所有资金、资产和资源的存量、结构、分布等情况，包括货币资金、有价证券、对外投资、企业股权、经营性资产、公益性资产和资源性资产。具体为法律规定的属于农牧民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农牧业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其它经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。清产核资工作按照清查核实、公示确认、建立台账、审核备案、汇总上报、纳入平台管理等程序进行。要按照农业部印发的《农村集体资产清产核资工作办法》的规定，对集体资产、负债、所有者权益和帐外资产资源逐项清查登记。对核实结果要进行公示，并经嘎查村民会议或嘎查村民代表会议确认。经公示确认的集体资产按资源性、经营性、非经营性分类登记，建立集体资产台账。清查核实结果经苏木乡镇、街道、旗、市、自治区逐级审核后，上报农业农村部，纳入全国集体资产监督管理平台管理。

（二）切实做好集体经济组织成员身份确认工作。制定农村集体经济组织成员身份确认指导意见，对成员身份确认的时间节点、方法程序等提出方向性、原则性要求。按照初步认定、成员信息公示、听取群众意见并商议修订、经嘎查村民会议或嘎查村民代表会议通过、公布结果等程序确认成员身份。对确认结果无异议的，要编制成员名册，形成股改人员基数，报苏木乡镇人民政府、街道办事处和旗农牧局备案。提倡成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员资格。

（三）稳妥推进经营性资产股份合作制改革。集体经营性资产股份合作制改革主要在有经营性资产的嘎查村，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。在全面完成清产核资和成员身份确认的基础上，将集体经营性资产以股份或份额形式量化到本集体经济组织成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。合理设置股权，建立集体资产股权登记制度，编制股权登记簿，印发股权证书。股权管理实行“量化到人，固化到户”，静态管理，不随人口变动而调整。赋予农民对集体资产股份占有、收益权。稳妥开展赋予农民对集体资产股份抵押、担保权试点，探索农民以其所持集体资产股份权向金融机构申请抵押、担保贷款的具体办法。

（四）建立农民股份经济合作社或经济合作社。按照“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的现代产权制度要求，进行农村集体产权股份合作制改革，成立经济合作社，也可称为股份经济合作社。组建和完善股东代表大会、董事会（理事会）、监事会管理的由组织章程约束的现代经营制度，保障股东行使民主决策、民主管理、民主监督权利。

（五）发展壮大集体经济。鼓励农村集体经济组织流转或利用机动地、荒地和嘎查村村庄整治、宅基地复垦等结余土地及其它可利用的集体资源，发展现代农牧业项目。支持创办农牧业生产类、综合服务类合作社等服务实体，发展电子商务、休闲农业、乡村旅游和煤炭煤化工服务等相关服务业。在符合规划的前提下，探索盘活各类房产设施、集体建设用地等发展相应产业。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金、产业资金等，发展集体经济。完善和加强对集体经济组织投资活动、投资规模和经营性债务规模的监管，防范化解经营风险。

（六）逐步理顺嘎查村政经关系。农村集体经济组织改革后，存在嘎查村委会和嘎查村居（社区）经济股份合作社共存的态势，要形成在嘎查村党支部的领导下、嘎查村委会自治管理与嘎查村居（社区）股份经济合作社自主经营的新格局，互相协作，协调配合，推动乡村振兴。

（七）引导农村产权规范流转和交易。围绕规模经营、现代农牧业发展这一主线，根据农村各产权要素性质、流转范围和交易需要，制定旗、乡、村产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，加强农村产权流转交易服务和监督管理，确保不改变用途，不破坏农牧业综合生产能力，不破坏生态功能。

四、工作步骤

（一）准备阶段（2018年8月）

1.成立工作机构。成立由各级党委书记任组长的农村集体产权制度改革试点工作领导小组，负责研究制定改革试点方案和具体措施，统筹推进改革工作任务落实。通过召开嘎查村村民大会，成立由党组织、村民委员会、村务监督委员会及嘎查村村民代表等组成的嘎查村（社区）集体经济组织产权改革工作组，可根据需要设立若干小组，对于改革中遇到的矛盾和问题，要切实加以解决。涉及重大政策调整的，及时向上级请示汇报，确保改革扎实、稳妥、积极推进。

2.科学制定改革方案。各苏木乡镇、街道的工作方案要坚持实事求是、因地制宜。嘎查村（社区）改革方案，要经嘎查村(社区)集体经济组织成员（代表）大会三分之二以上通过，张榜公示无异议后，由苏木乡镇、街道审核批准后实施。

3.加强宣传培训。一是通过各类新媒体，采取多种方式加强改革政策宣传和思想引导，不断强化农民的主体意识、基层干部的服务意识，使改革深入民心，营造推进产权制度改革的良好氛围。二是分级开展业务培训，重点对改革的相关法规政策、基本原则、主要工作内容和有关要求等进行立体式培训。三是学习借鉴先进经验，让基层干部掌握政策、规范操作。四是加大典型培育力度，及时总结推介改革中的好经验、好做法，适时开展工作观摩和经验交流活动，以点带面推进工作开展。

（二）实施阶段（2018年9月—2019年11月）

农村集体产权制度改革政策性强，工作量大，涉及到广大农村群众切身利益，守住法律和政策底线，做到认真细致、程序到位、操作规范，将民主决策、民主监督、民主管理贯穿于改革的全过程。

1.开展人口排查。人口摸排截止时间由嘎查村自行确定。排摸办法以嘎查村历年人口情况登记记录为基础，对嘎查村的所有人员进行摸底统计，统筹考虑户籍关系和人口居住情况，以户为单位编制人口情况底稿，经核对无误后由户主签字确认。人口排摸情况经嘎查村村民代表大会审议通过后，在嘎查村村务公开栏中公布并确认，公示时间不少于7天，无异议后报旗乡两级改革工作领导小组办公室备案。

2.全面清产核资。以农村集体经济组织为单位，全面开展集体资产清产核资，摸清集体家底。按照《内蒙古自治区农牧业厅关于转发农业部、财政部、国土资源部、水利部、国家林业局、教育部、国家卫生计生委体育总局<全面开展农村集体资产清产核资工作>的通知》（内农牧法发〔2018〕69号）要求，结合自治区、市和旗清产核资工作方案，开展清产核资。按照清查核实、公示确权、建立台账、填表备案、汇总上报、纳入平台管理等程序依次进行，并按照《农村集体清产核资办法》的规定，对集体的资产、负债、所有权益等逐项进行确认、核实、登记，对有关显失公平的合同进行再确认再完善。完成40套表格的填报汇总工作，形成旗乡村三级集体经济组织基础数据，逐级审核上报。资产规模较大的，可聘用专业事务所、评估机构进行清产核资和评估。

3.加强集体资产财务管理。在清产核资工作中，要及时建立集体资产管理制度，实行台账管理，逐步完善农村集体资产管理体制机制。一要建立集体资产登记制度，按照资产类别建立台账，及时记录增减变动情况；二要建立资产保管制度，明确资产管理和维护方式；三要建立资产使用制度，明确资产使用要经过民主程序，订立合同；四要建立资产处置制度，明确资产处置流程，规范收益分配管理；五要建立健全年度资产清查制度和定期报告制度，掌握资产变动情况，清查结果及时上报。要按照《内蒙古自治区农村集体经济组织资金资产资源管理制度（试行）》、《会计基础工作规范》、《村集体经济组织会计制度》要求，规范财务管理基础工作，建立健全财务管理制度。

4.成员身份确认。按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地草原承包关系、对集体积累作出的贡献等因素，协调平衡各方利益，合理确定农村集体经济组织成员登记基准时间，做到全面、准确、不遗漏。成员身份确认要按照初步认定成员信息公开、听取群众意见并商议修订、经嘎查村居民会议或代表会议确认通过、公布结果等程序进行。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，并切实保护妇女合法权益。法律法规和现行政策有明确规定为集体经济组织成员的，从其规定；未明确规定的，提交已明确资格的村集体经济组织成员（代表）大会民主讨论，经村集体经济组织成员（代表）大会三分之二以上通过后张榜公示确认。成员资格确认结果实行“三榜”公示确认，每榜公示期不低于7天。对确认结果无异议的，编制名册，报旗乡两级改革工作领导小组办公室备案。

5.制定股改方案。对完成清产核资和成员身份确认的嘎查村社，由各级农村集体产权制度改革工作组负责拟定本集体经济组织股改方案，并召集成员大会或代表大会进行充分讨论。股改方案应包括资产量化范围、股权设置、股权管理、成立集体经济组织等主要内容。股改方案必须经成员大会或代表大会三分之二以上人员讨论通过，报旗乡两级改革工作领导小组办公室备案。

6.资产量化。充分尊重成员意愿，合理划分集体资产类别，科学确定折股量化资产范围。对于经营性资产，重点是明晰集体产权归属，以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据，具体折股量化的资产范围和量化方式由集体经济组织成员（代表）大会讨论决定。对于非经营性资产，原则上不折股量化到集体经济组织成员，重点是探索集体统一运营管理的有效机制，更好地为集体经济组织成员及社区居民提供公益性服务。对土地等资源性资产，除依法实行家庭承包经营的耕地草地林地外，其余的土地都进行折股量化。

7.配置股权。在清产核资的基础上，经嘎查村村民大会或嘎查村村民代表大会讨论通过，合理确定改制的基准日，冻结经营资金，明确改制人员数量；合理设置股权，确定折股量化的计算办法；集体资产折股后，不论年龄大小，全部分配到统一的集体经济组织成员。同时向成员发放股权证，并建立登记制度。股权设置类型分为集体股和个人股，各苏木乡镇、街道、村、社要根据实际情况确定集体股与个人股之间比例。原则上不设立集体股。股权设置把握以下原则：一是股权设置应以成员股为主，成员股可设置人口股、劳龄股、特殊股等，可根据实际确定成员股构成及比例，集体股设置由成员民主讨论决定。二是设立集体股的由社员代表大会或股东代表大会集体行使股权，集体股收益主要用于处理遗留问题、缴纳有关费用、集体经济组织成员社会保障支出和必要的社区公益事业支出。三是个人股一般由人员股、土地股和农龄股构成，各地区要根据实际情况确定人员股和农龄股（贡献股）比例。原则是以成员股为主。股份量化应以嘎查村在册成员为综合计算依据，充分考虑户籍不在册的现役义务兵、初级士官、在读大中专学生、服刑人员以及符合法规、政策和章程规定的其他人员利益。量化股权可以人口、土地、劳力等为基本要素，区分社员类别，确定合理的计算比例，界定各户股权，设置股份数量。四是股份量化享受对象按人员股和农龄股分别计算其享有的农村集体资产量化份额，并记录在股权证上。人员股以明确具有成员资格和保留社员资格的人员为主要对象，人均一份，其他人员依法经过民主程序可酌情享受。农龄股按从事集体经济组织各行业劳动生产的年限确定。五是考虑到改革过程中存在着不可预计因素，可量化资产不得同时全部分光或配置完，用于妥善解决改革中不可预计的问题和改革后的遗留问题，产权制度改革工作完毕，改制风险金如有剩余，按原定量化方案全部量化。

8.股权管理。建立集体资产股权登记制度，编制登记簿记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，以人为基数、户为单位向村集体经济组织成员出具股权证书，作为其占有集体资产股份、参与决策管理、享有收益分配权的有效凭证。提倡实行不随人口增减变动而调整股权的静态管理方式，农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，可通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按集体经济组织章程获得集体资产份额和集体成员身份。积极落实农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承六项权能，探索制定相应的管理办法。探索农民对集体资产股权有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。

9.成立嘎查村社股份经济合作社。完成清产核资、成员身份确认、股权设置等环节的嘎查村（社区），由各级农村集体产权制度改革工作组主持筹备股东大会或代表大会，拟定股份经济合作社章程；召开股东大会或代表大会，选举产生董事会、监事会，讨论通过股份经济合作社章程。对完善的股份组织合作，由旗农业牧局向集体经济组织发放组织登记证书。集体经济组织可据此办理银行开户、税务登记等相关手续。

10.发展壮大集体经济。在产权制度改革的基础上，各苏木乡镇、街道要根据发展需要，积极探索资源开发、服务创收、资产收益等发展模式，不断壮大集体经济。资源丰富的集体经济组织要充分挖掘土地、草原、山林、水面、自然和人文景观等潜力，发展现代农牧业项目、休闲农牧业和乡村旅游；城郊型集体经济组织可以在符合规划前提下，利用闲置的各类房屋设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业；农牧业特色产业突出的集体经济组织，要立足当地产业，创建服务组织，为各类经营主体提供产前产中产后服务；村民外出务工多、就业率高的集体经济组织，要在充分尊重承包农牧户意愿的前提下进行土地草原流转，发展适度规模经营。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农牧业产业化龙头企业、嘎查村与嘎查村合作、嘎查村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。

11.政经分离。农村集体经济组织是特殊的经济组织。经济股份合作组织建立和发展初期，村居主要负责人根据合作组织章程，经选举可兼任理事长、监事长。在党组织领导下，实行村民委员会事务和集体经济事务分离，行政村承担村民自治事务，村内各集体经济组织承担集体经济经营管理事务，进一步理顺、明晰集体经济组织与村委会的职能关系。

12.权能拓展。建立健全村集体经济组织成员登记备案机制、股权证书和股权台账管理制度，及时对股权的数量、变更、交易等备案和更新，赋予农民群众充分的集体资产权能。现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。股份继承以《中华人民共和国继承法》为依据，按法定顺序继承，无法定继承人且被继承人无遗嘱或遗赠抚养协议的，其所持股份由集体经济组织收回。集体资产股份继承人不是本集体经济组织成员的，只享有继承股份份额对应的财产性权利，暂不享有村集体经济组织成员的其他权利。积极探索股份抵押及担保权的赋予，选择部分已完成改革试点的村开展集体资产股份抵押、担保权的改革试点。

13.建章立制。加强农村集体资金资产资源监督管理，加强苏木乡镇、街道农村经营管理体系建设。修订完善农村集体经济组织财务会计制度，建立健全财务和资产管理、收益分配、股权管理、经济责任等制度，年度财务预决算、股权收益分配方案等须经社员代表大会或股东大会审议通过。要发挥监事会的监督管理作用，保障嘎查村集体经济组织成员进行民主管理、民主决策、民主监督，保障嘎查村集体经济组织成员行使知情权、监督权、管理权和决策权。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。稳定农村财会队伍，落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。

（三）总结阶段（2019年12月）

各苏木乡镇街道要按时间节点上报工作总结。将农村集体产权制度改革试点工作过程中形成的文件、决议、实施方案、制度办法、合同协议、股权登记、资产台账、影像资料等，及时、全面、准确、完整地整理归档，形成系统的成果资料，作为记载农村集体产权制度改革试点工作整个进程和评价工作成效的重要依据。

五、工作要求

各苏木乡镇街道要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，认真抓好中央和自治区、市、旗改革部署的贯彻落实，把农村集体资产股份制改革作为当前和今后一个时期农村工作的一项重要任务，强化责任落实，完善工作机制，扎实有序推进。

（一）加强组织领导。农村集体产权制度改革是管长远、管根本、管全局的重大制度安排，是具有“四梁八柱”性质的改革工作。各苏木乡镇街道是改革的责任主体，要担负起改革的历史重任，苏木乡镇、街道党委（党工委）书记要亲自挂帅，承担领导责任。要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、时限性。

（二）精心组织实施。各苏木乡镇街道多研究制定集体产权制度改革实施配套方案，明确思路目标、改革任务、保障措施、工作进度和考核办法。要充实人员队伍，保障工作经费，整合各类资源，强化工作协同，明确工作职责，细化工作步骤和时间，确保改革试点工作有序推进，按时完成。

（三）加大宣传培训。要采取多种形式、多种渠道广泛宣传，用群众听得明白的语言、看了清楚的典型，解读好农村集体产权制度改革的文件精神和工作要求，使改革政策深入人心、人人知晓。

（四）强化保障措施。各有关部门要加强协作、密切配合，切实履职尽责，形成合力。旗农牧业局要协调解决资产改制工作中遇到的重要问题和困难，交流和通报情况，总结推广先进经验，要加强对清产核资、产权界定、折股量化等重要环节的督查，防止利用改革之机虚报损失、低价变卖、转移财产、挥霍浪费等造成集体资产流失的现象。财政部门要安排专项经费和工作经费，为推进改革提供经费保障。税务部门要研究制定支持农村集体产权制度改革的税收政策，在农村集体产权制度改革中，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移数据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。金融部门完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制。要加快股份合作社发展的信贷支持政策。国土部门要统筹安排农村集体经济组织发展所需用地。其它各部统筹推进，做好各自职责。各苏木乡镇、街道要充分发挥责任主体作用，明确改革方向，确定工作重点，完善领导体制和机制，明确时间表和路线图，抽调人员组成工作组驻村蹲点，做好宣传发动、改制申请和方案的审批、实施等工作。做好嘎查村村民代表会议的组织，方案的讨论实施，资产的清理评估，股权的合理配置，股东身份的确定，经济组织的建立等方面工作。

（五）加强监督检查。建立健全农村集体产权制度改革试点工作定期调度、监督检查制度。切实加强对各项改革程序的监督、检查。严格工作纪律。规范操作规程，秉持公平、公正、公开原则，对改革中弄虚作假、敷衍了事、侵害集体经济组织及其成员权益等违纪违规行为进行严肃查处，确保产权改革试点工作在公开透明的环境下稳步推进。

（六）及时总结经验。及时总结试点村经验，对具备推广条件的模式做法，要总结提炼，宣传推广，对改革中发现的问题，要深入调查，科学研判，尽快解决，确保农村产权制度改革工作顺利开展如期完成。

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