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安徽宣城市关于稳步推进农村集体产权制度改革实施意见解读

2018-01-05来源:宣城市政府网

1121日,安徽省宣城市委、市政府印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革发展壮大农村集体经济的实施意见》(宣发〔201728号,以下简称《实施意见》)。现将有关政策解读如下:

1、现阶段为什么要出台农村集体产权制度改革的意见

答:农村集体所有制是现阶段我国基本经济制度的重要组成部分,是中国特色社会主义的重要制度基础。发展壮大集体经济,是广大农民实现共同富裕的有效途径。目前,我市农村集体资产总量快速增长,截止到2016年底,全市农村集体经济组织账面资产(不含土地等资源型资产)总额达28.16亿元,村均344万元。但是,随着市场化改革的不断深入,农村集体资产归属不清晰,权责不明确,保护不严格,流转不顺畅等问题日益突出,严重制约农村社会经济发展和农民财产性收入的增长。如果不对集体资产盘活整合,就难以发挥应有作用;如果不尽早确权到户,就存在流失或者被侵占的危险,容易引发农村新的社会矛盾。所以全面推进农村集体产权制度改革势在必行。

党的十八届三中全会提出,“完善和保护产权制度”,建立“健全归属清晰,权责明确,保护严格,流转顺畅的现代产权制度”,“要赋予农民更多财产权利”。党的十九大报告中指出,深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济。2015年,中央部署在全国29县(市、区)开展积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点。20164月,习近平总书记在小岗村农村改革座谈会上强调,着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。2016226日,中央出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,2017828日,省委、省政府出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》,对改革做出了全面部署。市委、市政府出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革发展壮大农村集体经济的实施意见》,标志着这项改革在我市开始全面实施。

2、农村集体产权制度改革的主要内容和重点要求是什么?

答:《实施意见》对农村集体产权制度改革的内容和要求做出明确规定。一是明确了改革目标。就是要逐步构建归属清晰,权能完整,流转顺畅,保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制。形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。根据全市农村“三变”改革推进会精神,提出改革目标为:20186月底前完成农村集体资产清产核资工作,2018年底完成集体经营性资产股份合作制改革,完成“三变”改革试点村200个,2019年全部实施“三变”改革。二是明确了改革重点工作。要求对集体所有的各类资产进行全面清产核资,建立台账管理制度,从2017年开始,力争用1年时间基本完成。在此基础上,将经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员,有序推进经营性资产股份合作制改革,力争用2年时间基本完成改革。三是明确了改革扶持政策。各级要将农村集体产权制度改革工作经费列入财政预算,健全完善村级基本公共服务财政保障制度。四是明确了改革保障措施。加强组织领导,包括建立市级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制,加大对农村集体产权制度改革的政策支持。

3、农村集体资产清产核资的范围、任务和责任是什么?

答:《实施意见》规定,我市的清产核资工作从2017年开始,力争用1年左右时间基本完成清产核资工作。同时明确了三点:第一,明确清产核资的范围。乡、村、组农民集体所有的三类资产都要进行清理核实,具体包括:集体所有的耕地、林地、草地、山岭、荒地、滩涂、水面等资源性资产,用于经营的房屋、建筑物、机械设备等经营性资产,以及用于农村教育、文化、卫生等公益事业的非经营性资产。在清产核资中,重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及货币资金、债权债务等,查实存量、价值和使用情况,做到账证相符和账实相符。第二,明确清产核资的任务。具体来讲主要就是要查清资产,理清债权债务,建立健全资产管理台账和相应的管理制度,加快建设农村集体资产监管平台。第三,明确清产核资的责任。这项工作由市级人民政府统一部署,县和乡镇要组织实施好。制定相应的工作方案,明确相应的工作责任,以确保任务的完成。农业部门作为牵头部门,要做好工作指导和相关业务培训工作。

4、为什么要聚焦农村集体经营性资产股份合作制改革?

答:农村集体资产主要有三类,第一类是集体所有的土地等资源型资产,第二类是用于集体统一经营的经营性资产,第三类是用于公共服务的非经营性资产。这三类资产都有改革的任务,但是要分类施策。对于资源性资产,要做好确权登记颁证工作,落实“三权分置”政策;对于非经营性资产,要建立健全运行管护机制,更好地为集体成员和社区居民提供公益性服务。当前的问题突出反映在经营性资产上,从各地实际来看,不少地方集体经济发展了,形成了数额较大的经营性资产,如果不明晰归属、完善权能、盘活整合、创新机制,这些资产就难以在市场经济体制下发挥应有的作用;如果不尽早确权到户,在城乡一体化的进程中,这些资产再过若干年就更难说清楚归属,就有流失或被侵占的危险,对此农民反应非常强烈,要求非常迫切。所以,这次改革的重点就是聚焦经营性资产的改革。

5、如何合理界定农村集体经济组织成员身份?

答:农村集体经济组织成员身份界定涉及每个农民的切身利益,是开展农村集体经营性资产股份合作制改革的一项重要的基础性工作。但由于各地情况复杂,差异很大,目前市里很难制定一个统一的成员身份认定办法。《实施意见》提出,依据有关法律法规,按照尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,协调平衡各方利益,做好农村集体经济组织成员身份确认工作,解决成员边界不清的问题。成员身份的确认既要民主协商,得到多数人认可,又要防止多数人侵犯少数人权益,同时提出要切实保护好妇女合法权益。关于成员身份认定,可以提倡在县域范围内,出台成员身份确认的指导性意见,最后由群众民主决定。

6、《实施意见》对股权设置作出了哪些规定?

答:中央和省《意见》提出股权设置应以成员股为主,是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。因为农村集体经营性资产的股份合作制改革,不同于工商企业的股份制改造,要体现成员集体所有和特有的社区性,只能在农村集体经济组织内部进行,所以股权设置应以成员股为主。针对我市部分村村集体经济薄弱的现状,在制定《实施意见》时,对集体股的设置提出前提条件,即“对于集体经济比较薄弱、以农业为主、负债较多的村,经本集体经济组织成员民主讨论决定,可设置一定比例的集体股,但集体股占总股本的比例一般不超过20%”。

7、为什么提倡股权管理采取静态管理模式?

答:在实践中,股权管理主要有两种模式。第一种是动态管理,也就是说能够在一定时期内随着人口的增减而调整股权或者份额。第二种是静态管理,也就是说,生不增、死不减,进不增、出不减,保持稳定。从我市已经开展过试点的地区来看,多数老百姓是选择静态管理模式的,不以人口的增减和变动而去调整股权关系。同时从制度设计上来看,农民的几项基本权利应该相互衔接,尤其是农民的土地承包关系要求保持稳定并长久不变。因此,市里按照中央和省要求,提倡实行不以人口增减变动而调整股权的静态管理模式。实行“确权到户,户内共享,社内流转,长久不变”。

8、改革如何让农民群众有更多的获得感?

答:这项改革重要的目的就是要保障农民的集体经济组织成员权利。农民作为集体经济组织成员,权利很多,最重要是两方面:一是财产权利,包括集体土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权;二是民主权利,包括对集体经济活动的民主管理权利。比如知情权、参与权、表达权、监督权等。也就是说,这次改革要使广大农民在物质利益和民主权利两个方面都有获得感。

就保护财产权利而言有两个要点:一是完善股份权能。赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权,根据不同权能分类实施,认真落实农民对集体资产股份的占有权和收益权,积极探索农民对集体资产股份的有偿退出权和继承权,慎重开展赋予农民对集体资产股份抵押权、担保权试点。这里要特别强调一点,赋予农民对集体资产股份抵押权、担保权是一项具有创新性的改革试点,这项工作涉及到金融部门的业务拓展和股份处置,存在一些影响性因素和风险。目前经国家农业部、中农办批准,我市在旌德县开展试点,其它地方如要探索,必须经报批后才可以实施。二是实行严格保护。为防止外部资本的侵占,现阶段开展的农村集体经营性资产股份合作制改革,要严格限制在集体经济组织内部,农民持有的集体资产股份流转要封闭运行,不能突破本集体经济组织的范围。

就保护农民的民主权利而言,一是要保障农民的选择权。把选择权交给农民,由农民选择,而不是代替农民选择。二是保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权。建立健全管理制度,切实维护农民集体成员的监督管理权利。

总的来说,改革要使广大农民在物质利益和民主权利两个方面都有获得感,要让农民真正成为改革的参与者和受益者。

9、我市的《实施意见》有哪些创新?

答:一是提出了全面开展“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革。拓宽农村集体经济发展渠道,盘活农村集体“沉睡”资源,推进资源变资产。推行“资产经营型”、“资源开发型”、“产业带动型”、“土地运营型”、“服务创收型”和“项目支持型”等发展模式。通过开发资源、盘活资产、综合服务等方式,探索集体经济发展新途径。

积极发展多种形式的农业适度规模经营。大力培育各类新型经营主体,加快土地流转,引导集体经济组织成员以承包地经营权入股、合作、租赁、承包等形式与专业大户、家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等进行多层次、多元化合作,发展农业适度规模经营。实现小农户和现代农业发展有机衔接。

鼓励发展乡村旅游业。利用我市较好的生态,大力发展休闲农业和乡村旅游,将其培育成农村集体经济的重要增长点、农村转型升级的特色产业和惠农富民的朝阳产业。推动农业一二三产业实现深度融合、互动发展。盘活农房农具、农田农地、农水农树等各类资源,依托森林、果园、茶园等特色资源,活化古街区、古乡镇、古村落、古建筑等文化遗址遗产,开发特色鲜明的乡村旅游产品,提升乡村旅游发展水平。充分利用当地自然禀赋、民俗风情和文化特性,强化顶层设计,选择适宜模式,突出土气、老气、生气、朝气,打好田园牌、生态牌,大力培育具有浓郁地方特色的乡村旅游产品,实现个性化、差异化、特色化发展。盘活空置农房、废弃校舍等闲置集体资产,打造一批富有吸引力的特色民宿、休闲农庄、乡村酒店和农家乐集群。

鼓励发展农村服务业。支持集体经济组织入股农民专业合作社等社会化服务组织,提供农资供应、农机农技、劳务用工、仓储运输、加工销售等服务。

鼓励发展物业经济。引导集体经济组织盘活闲置办公用房、校舍等不动产,开展租赁经营。引导集体经济组织按照土地利用总体规划和城乡建设规划的要求,利用集体建设用地自行开发运营或通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房或者共享度假小院;鼓励有条件的地方以现有开发区、工业集中区、商贸集中区为依托,按照“统一规划、统筹建设”的要求,由村集体投资兴建标准厂房、专业市场、仓储设施等。对一些地处偏远、资源匮乏、发展空间较小的村,支持其通过异地兴建或购置物业房产,增加集体资产和物业经营收入。探索集体经济基础较好的村与较差的村联合开发物业经济等经营项目。

二是明确了加大财政扶持政策。各级要将农村集体产权制度改革工作经费列入财政预算,健全完善村级基本公共服务财政保障制度。落实支农项目资产管护经费,确保农村集体资产长期发挥效益。积极推行“大专项+任务清单”涉农资金管理模式改革,充分赋予县级统筹使用涉农资金的权力,各级财政用于支持农业产业和新型农业经营主体发展(不含对农民的补贴资金、对新型农业经营主体的政策性奖补资金)、上级主管部门未明文禁止的支农资金,均可用于实施“三变”改革,量化到村集体和农民,通过契约合同入股经营主体,按股比获得收益分红。

三是明确了土地扶持政策。落实在依法征收农村集体土地时,预留一定比例建设用地专项用于发展村集体经济的政策,支持设施农业健康发展,生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产,其性质属于农用地,按农用地管理,不需办理农用地转用审批手续。各县(市、区)在年度新增建设用地计划中应单列一定比例,专门用于新型农业经营主体建设辅助配套设施。城乡建设用地增减挂钩指标节余部分可优先用于保障“三变”承接主体建设用地需求。

四是提出了完善机制。规范运行和分配机制,包括资产关系和分红关系,集体经济收益,村民股权收益等关系。完善资金投入机制,探索财政支农资金股权量化改革,通过争取项目资金、招商引资、市场融资等,盘活资产兑现资金,积极引导社会资本,用项目收益扩大再投入。加强风险防控机制,切实加强村级“三资”管理、财务管理,严防集体资产被侵蚀和农民利益受损害。集体经济组织除资产发包、租赁、光伏发电等低风险经营外,不提倡直接经营,可以投资参股其它经营主体,按照“保底收益+按股分红”的方式分红,通过合同、章程、协议等方式控制经营风险,承担有限责任。集体所有的经营性资产可以承担经营风险的比例,原则上不得超过经营性资产总量的60%。集体资源或固定资产原则上只发包租赁或委托运营,对确需以资源或资产入股的项目,须严格落实乡镇党委政府审核制度,切实做好经营风险和社会稳定风险评估。发展农村集体经济要量力而行,合理控制投资规模和债务规模。县乡政府要对农村集体经济组织的投资规模和经营性债务规模加强监控和提示。鼓励“三变”承接主体购买商业保险,从事农业生产的经营主体购买农业保险,财政部门按政策规定给予保费补贴。

10、下一步如何贯彻落实《实施意见》?

答:一是加大政策宣传。利用新闻媒体广泛开展政策解读,宣传文件精神,让基层干部和农民群众全面了解和掌握改革的目的和政策要求,提高基层实际工作能力,调动广大群众主动参与改革的积极性。二是组织业务培训。按照“市培训到乡、县培训到村”的要求,逐级开展业务培训,提高政策执行力,提别是县、乡、村实际一线工作人员的操作水平,切实做到指导有力、方向精准。三是加大工作指导。培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍,深入乡村,加强调查研究和工作指导,及时协调解决改革中遇到的困难和问题。四是严格考核问责。市委农村工作领导小组办公室通过建立月报表、季调度、半年督查、年底总结评估制度,及时掌握和通报各地农村集体产权制度改革进展情况。每年6月底、12月底前各县市区政府将农村集体产权制度改革进展情况报市委农工办,市委农工办汇总向市委、市政府报告。对工作推动不力、进展不快的县(市、区),市委市政府约谈主要负责人、问责相关人员。建立考核评价体系,并作为对县级党委、政府综合考核评价的重要依据。

注:宣城,简称宣,古称宛陵、宣州,地处安徽省东南部,东临浙江省杭州、湖州两市,南倚黄山,西和西北与池州市、芜湖市毗邻,北和东北与本省马鞍山及江苏省南京、常州、无锡接壤。辖1个市辖区和5个县,代管1个县级市。面积12340平方公里,2016年末,宣城市户籍人口280.4万人,常住人口260.1万人。

宣城地处江南,自古便有“南宣北合”一说。自西汉设郡以来已有2000多年的历史。宣城自西汉时起就一直是江东大郡,晋永嘉年间,首开文化昌盛之风,历经六朝。现处在沪宁杭大三角的西部腰线上,是南京都市圈成员城市,皖江城市带承接产业转移示范区一翼,是中部地区承接东部地区产业、资本转移的前沿阵地,皖苏浙交汇区域中心城市,东南沿海沟通内地的重要通道。

宣城市地处东南丘陵与长江中下游平原的过渡地带,地势东南高西北低,地貌复杂多样。气候为四季分明、气候温和、年温差大、雨量适中、日照充足、无霜期长、偏东风多,属亚热带季风气候。土地总面积1235566公顷,林业用地面积为727283.02公顷,耕地面积为215868公顷。

宣城是诗人梅尧臣、数学家梅文鼎、红顶商人胡雪岩、新文化运动旗手胡适、徽墨名家胡开文、学者吴组缃、书法家吴玉如、书画家吴作人的故乡。境内人文遗迹多,有“上江人文之盛首”的赞辞,享有“宣城自古诗人地”的美誉。

宣城是中国文房四宝之乡、中国鳄城、江南通都大邑、江南鱼米之乡、长三角城市群成员城市,获得国家历史文化名城、国家卫生城市、国家园林城市、国家森林城市、全国文明城市等荣誉。