为贯彻《中共中央办公厅国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）和《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》（湘办发〔2015〕58号）精神，进一步引导我市农村土地经营权有序流转、发展适度规模经营，加快现代农业发展，经市委、市政府同意，现提出以下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。认真贯彻落实中央和省委、省政府关于全面深化农村改革的战略部署，以稳定和完善农村基本经营制度、保障农民土地承包权益为基础，以深化农村土地制度改革、发展适度规模经营为重点，以建设现代农业、促进农业增效和农民增收为目标，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，加大政策扶持力度，加强管理和服务，加强典型示范引导，创新农业经营体制机制，坚持家庭经营的基础性地位，大力培育新型农业经营主体，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

（二）基本原则

1.坚持稳定和完善农村基本经营制度。始终坚持农村基本经营制度，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。

2.坚持以改革为动力。充分发挥农民首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试，积极探索多种形式的土地流转模式，推进土地流转。

3.坚持依法、自愿、有偿。以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。

4.坚持因地制宜、分类指导。与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进相适应，与农业社会化服务水平相适应，因地制宜、循序渐进，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥。

5.坚持经营规模适度。充分考虑自然条件、生产费用成本、农业机械化水平等因素，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高土地资源利用率、土地产出率和劳动生产率。

二、稳定完善农村土地承包关系

按照中央统一部署、地方全面负责的要求，强化县乡两级的主体责任，加快推进全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作，确保2017年全面完成全市农村土地承包经营权确权登记颁证任务。全市总体上要确权到户，坚持以确权确地为主，从严掌握确权确股不确地范围，确保现有农村土地承包关系稳定，并长久不变。坚持依法规范，解决好承包面积不准、四至不清、空间位置不明及登记库不健全等问题，妥善处理历史遗留问题和矛盾纠纷；充分依靠群众，调动群众参与的积极性；严格质量标准，以第二次全国土地调查成果为依据，采用符合标准规范和农民认可的技术方法，坚持进度服从质量；精准认定权属，完善承包合同，建立健全登记薄、颁证制度和管理信息平台。各县市区要按照全省统一标准建立农村土地承包经营权登记颁证数据库和农村土地承包经营权登记业务系统，实现全市农村土地承包经营权管理信息系统互联互通。确权登记颁证工作纳入市对县市区绩效考核内容。所需经费除中央和省财政每亩分别补助10元外，市财政每亩补助5元，余下经费缺口纳入县市区财政预算。

三、规范引导农村土地经营权有序流转

（一）创新土地流转方式。完善转包、出租、互换、转让及入股等土地流转形式，积极探索有效稳定的土地流转方式。鼓励农民在自愿前提下采取互换的方式进行土地流转，解决承包地细碎化问题，对互换的土地重新签订承包合同。以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。依法依规探索土地信托、托管、股田制等新的流转模式，鼓励农民自愿将剩余承包期的土地承包经营权一次性流转，鼓励采取委托流转、股份合作等方式，引导集中连片流转。引导农户以土地承包经营权作价入股组建农村土地股份合作社。支持承包农户将土地经营权入股发展农业产业化经营，倡导推行租金保底和利润分红结合的收益分配机制。在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。依法保护流入方的土地经营权益，流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。土地流转应依法报发包方备案。

（二）严格规范土地流转行为。土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转，价格如何确定，形式如何选择，应由承包户自己决定，流转收益应归承包农户所有。流转期限由流转双方在法律规定的范围内协商确定。没有农户的书面委托，农村基层组织不得以任何方式决定流转农户的承包地。凡是整村整组流转的，必须经全体农户书面委托，不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。土地流转流入方将土地经营权再次转包的，应当征得原承包方同意，并向村集体经济组织备案。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。

（三）加强土地流转管理和服务。完善土地流转服务体系，依托农村经营管理机构建立土地流转服务平台，加快建立健全县有服务中心、乡镇有服务站、村有服务点的农村土地流转服务体系，为流转双方提供信息发布、价格指导、政策咨询、合同签订等服务。以实施流转合同制和备案制为重点，完善规范的流转管理工作制度和工作规程。使用全省统一的土地流转合同规范文本，土地流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡镇政府各备案一份。村级土地流转服务点要及时主动收集、发布农户土地流转信息，建立流转账簿。乡镇土地流转服务站要建立土地流转信息库，发布土地流转信息，指导流转合同签订、鉴证，健全登记备案制度，实施动态跟踪监管。县级土地流转服务中心，要研究制定土地流转规划，建立流转信息服务网络，开展业务培训，探索建立科学合理的土地流转价格形成机制，定期发布当地土地流转指导价格，监督指导土地流转工作。加快建设多种形式的农村土地经营权流转市场，建立健全农村土地流转服务平台，免费为流转双方提供政策咨询、信息发布、价格评估等服务，指导流转双方签订规范的农村土地经营权流转合同。加强农村土地承包经营权纠纷调解仲裁体系建设，健全纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营纠纷。建立健全乡村调解、县仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调解仲裁体系，并纳入社会综合治理考核内容。加强县级仲裁庭基础设施建设，稳定和培训仲裁员队伍，县市区都要建立“一庭三室”的标准化仲裁场所。土地流转服务体系和纠纷调解仲裁体系建设经费纳入各级财政预算予以保障。

（四）合理确定土地经营规模。各地要结合自然经济条件，农村劳动力转移情况，农业机械化水平等因素，合理确定经营规模，防止脱离实际、片面追求超大规模经营的倾向。现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当予以重点扶持。规模化种粮的地方经营规模可适当扩大。

（五）加强流转土地用途管制。坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，坚持农地农用。严禁借土地流转之名违规搞非农建设，严禁在流转农地上建设或变相建设度假村、高尔夫球场、小产权房、私人会所等，严禁占用基本农田挖塘栽树及其他破坏种植条件的行为，严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。规范设施农用地使用，严禁随意扩大设施农用地范围，加强设施农用地的备案及信息公开工作。对撂荒耕地的，可核减停发相应的农业补贴。在产粮大县、粮食生产功能区、高产创建项目实施区有不符合产业规划经营行为的，不再享受相关农业生产扶持政策。合理引导粮田流转价格，降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积。各地要强化土地流转的用途管制，对流转土地的利用、项目实施等情况开展监督检查，及时纠正查处违法违纪行为。

四、加快培育新型农业经营主体

（一）大力培育新型农业经营主体。以实施“十百千”工程为抓手，大力培育新型农业经营主体，增强其发展能力，带动土地流转，发展适度规模经营。大力培育从事专业化、集约化农业生产的专业大户和家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。按照家庭农场的认定标准，开展家庭农场培育、认定统计工作，鼓励支持有一定规模的种养大户发展成为家庭农场。加快发展农户间的合作经营。鼓励承包农户通过共同使用农业机械，开展联合营销等方式发展联合经营。加快发展农民合作社。围绕提升农民合作社运行质量和市场竞争力，开展示范社创建活动，促进农民合作社规范发展。创新合作社发展模式，引导合作社发展联合社，全面提高合作社自身发展能力。扶持和引导农民合作社开展无公害农产品、绿色食品、有机农产品和地理标志农产品“三品一标”认证等，提高农产品的销售能力。支持农业企业做大做强。鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。引导农业产业化龙头企业采取兼并、重组、参股、收购等方式组建大型企业集团，支持上市融资，增强发展实力。鼓励和支持农业产业化龙头企业与家庭农场、专业大户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，推行“公司+基地+农户”、“公司+家庭农场”、“公司+合作社”等经营模式，实现合理分工、互利共赢。

（二）加大对新型农业经营主体的扶持力度。推动财政支农项目与新型农业经营主体有效对接，支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，使其参与财政支农项目的建设、运行和管理。新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜。各级财政每年要扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金。认真落实省农业“三项补贴”改革政策，加大县乡村三级土地流转服务体系和农村土地流转市场建设的投入力度，保障工作正常开展。鼓励有条件的地方通过设立融资担保专项资金、担保风险补偿基金等加大扶持力度。落实相关税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通。

（三）加强对工商企业租地的监管和风险防范。各县市区要制定工商资本长时间、大面积租赁农户承包地上限控制标准，加强对工商资本租赁农地行为的规范管理。工商资本租赁农地的期限，应视项目实施情况合理确定，可以采取分期租赁的办法，但一律不得超过二轮承包剩余时间。要按照工商资本租地面积的多少，制定工商资本租地备案标准，建立工商资本租地分级备案制度。对租地面积超过1000亩（含）的，报市级农业行政主管部门备案，对租地面积超过2000亩（含）的，报省级农业行政主管部门备案。备案事项包括农地租赁合同、农地使用情况等内容。建立农地流转审查监督机制，各地要对租赁农地的企业（组织或个人）的主体资质、农业经营能力、经营项目等进行审查审核，不符合相应条件的，不得享受相关产业扶持政策和优惠措施，违反相关法律政策的，要依法依规限制或禁止。工商资本租赁农地应先付租金、后用地。要建立完善租赁农地风险保障金制度，风险保障金原则上不低于一个年度的土地流转租金，租地企业（组织和个人）可以按照一定时限或按一定比例缴纳，也可以抵押资产。保障金用于防范承包农户权益受损。

五、建立健全社会化服务体系

积极培育多元社会化服务组织。鼓励县乡农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构，围绕发展农业适度规模经营拓展服务范围。大力培育各类经营性服务组织，积极发展良种种苗繁育、统防统治、测土配方施肥、粪污集中处理等农业生产性服务业，大力发展农产品电子商务等现代流通服务业，支持建设农产品烘干、农机场库棚和仓储物流等配套基础设施。开展政府购买农业公益性服务改革，鼓励向经营性服务组织购买易监管、可量化的公益性服务试点。积极推广既不改变农户承包关系，又保证地有人种的托管服务模式，鼓励种粮大户、农机大户和农机合作社开展全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作，规模化生产。着力开展新型职业农民教育培训。实施新型职业农民培育工程，构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体系，加大对专业农户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培训力度。

六、强化工作保障

（一）加强组织领导。各级党委和政府要充分认识引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的重要性、复杂性和长期性，切实加强组织领导，及时研究解决土地流转工作中遇到的困难和重点难点问题，引导农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营健康发展。要建立健全农村经营管理体系，加强市县乡三级农村经营管理队伍建设，确保事有人干、责有人负。

（二）落实责任分工。各级各有关部门要按照职责分工，明确时间表和路线图，研究制定具体的实施细则或办法，建立工作指导和检查监督制度。要加强协调配合，形成推动土地流转工作的强大合力。各级农村经营管理部门要认真履行职责，负责做好土地承包经营权和农业适度规模经营的指导、管理、协调和服务工作；财政、国土、工商、税务、金融、保险等部门要严格按照有关规定，切实落实好相关扶持政策。

（三）加大宣传力度。各有关部门要牢固树立政策观念，准确把握政策要求，把农民意愿和政府引导有机结合起来，加强对政策的宣传宣讲，引导基层干部和农户树立正确的土地流转意识。各新闻媒体要积极主动做好土地的流转法律法规政策和土地流转典型的宣传工作，消除农民思想顾虑，提高各方参与土地流转的积极性和主动性，营造土地经营权健康有序流转的良好环境。

>>相关链接：株洲市农村产权交易中心；湖南农村产权交易中心