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山东泰安东平县农村集体产权制度改革的调查与思考

2018-02-22 11:36:39来源:滕州市信息化服务中心阅读量:1002

2014东平县被列为全国第二批农村产权改革试验区以来,立足经济欠发达、后发农区实际,以农村集体产权股份合作制改革为抓手,探索出分类设股激活农村集体经济发展的新路子。截至目前,全县331个村启动了集体产权制度改革,48个村完成改革任务成立了股份经济合作社,量化资产7466万元、资源24085亩,界定成员44537人。

一、发展困境催生农村产权制度改革

东平县是传统农区、移民大县,辖内薄弱村多、集体积累少,土地资源多、集中经营少,扶持资金多、捆绑使用少,产权制度改革前,农村集体资产名义上“大家共有”,实际上却“人人无份”。

()资源难盘活,土地经营秩序乱、成效低。一方面荒地任意抢占,利益分配矛盾大。全县村集体“四荒”土地15万亩、非农建设用地2万多亩,由于缺乏规划、管理不力,乱占乱用现象严重,导致集体资产收益分配不公,集体经济组织内部矛盾重重。另一方面土地太零散,生产效益低。全县17万农户家庭承包地86.6万亩,呈“一户三四口,种地四五亩,分成六七块”的局面。青壮年劳动力多弃田务工,家庭仅靠老人、妇女耕种土地,手段传统,方式单一,土地产出效益低。农村集体经济发展举步维艰,家庭土地经营出现困难。

()资金难集中,扶持政策发力弱、时效短。作为全国第二、山东省第一移民大县,东平每年承接涉农政策性项目资金3亿多元,以往年份大多“平均到户、分散使用”,偌大的资金只能发挥一时之效,难以收到长久之功。

()资产难经营,集体经济不透明、缺引力。长期以来,集体资产由村“两委”直接经营,因村干部兼业化,经营管理上权利与责任不明确、不对等。村民对集体资产家底、运营状况不清楚,有的心存疑虑,极易引发干群矛盾;有的漠不关心,弱化了集体经济组织的向心力和凝聚力。

上述问题的存在,倒逼东平县各级必须将农村集体产权制度改革提上工作日程。

二、统筹兼顾合理界定集体成员资格

成员资格界定是农村集体产权制度改革的重头戏。实际操作中,东平县遵循“依法依规,尊重历史、照顾现实、规范程序、群众认可”的原则,理出了“先确原始成员,再定新增成员”的路,原始成员要求具备两个条件:既有本村户箱,又有二轮土地承包经营权。认定新增成员的主要依据是,与原始成员形成合法婚姻关系、合法生育人员,并取得了本村户籍。在程序上,各村充分发挥村民自治、民主管理优势,通过召开群众代表会议广泛征求意见,因村施策制定成员界定办法,逐人登记造册,按户张榜公示。同时,为体现社会成员公平合理占有资源,东平县对集体成员退出机制进行探索,明确以下人员不再享受集体经济组织成员待遇:已在党政机关、事业单位(包括公办学校、医院等)、国有企业工作,有固定收入且由工作单位交纳养老保险金的人员;党政机关、财政拨款事业单位、国有企业退休并领取养老金的人员;全家户籍迁出集体经济组织所在地两年以上无承包地、不履行义务的人员。另外,失联、失踪两年以上成员暂不确股,待回村常年居住生产、生活后再给予成员待遇。

三、分类设股确保所有成员享权受益

为兼顾农村集体产权制度改革的公平与效率,东平县因资、因人、因村制宜创新设股方式,实现了农村集体股权设置“利益公平化、效益最大化”。

()明晰家底,分类设置股权。通过对集体各类资产确权登记,明晰产权归属。根据产权边界,合理划分折股量化资产(含成员出资)范围,确定股权设置类型。对大部分村来讲,股权主要包括集体配置股,个人自愿股、定向扶持股等。

集体配置股是指农村集体以经营性资产、资金、资源折股量化配置给成员的股份;

个人自愿股是指农村集体产权制度改革后,集体通过策划、统一经营土地项目,在依法自愿有偿前提下,引导成员以家庭承包地出资股份经济合作社形成的资源型股份。有些土地资源丰富的村以推动土地股份合作为抓手,组建土地统一经营型股份经济合作社,要求成员土地入股期限一般不低于5年,实行“租金保底+年终分红”分配方式,确保成员家庭承包地有基本收益。

定向扶持股是指农村集体承接的各级各类扶持资金,在不改变使用性质及用途的前提下,按一定标准将其量化给全体或特定成员形成的股份。股份经济合作社一般将这类资金以股权的形式投入到农业经营主体,形成经营性资产,集中做产业项目,按股获得收益。比如股份经济合作社将精准扶贫到户的资金,先按比例量化给贫困户,再整体投入新型农业经营主体,合作社用分得的红利向贫困户兑现收益分配。

(二)统盘考虑,兼顾各方利益。针对集体经济困难和国家公共基本服务未实现农村全覆盖的实际,集体配置的股份多数村又划分为集体股和个人股。对此县里作了原则性规定,集体配置的全部股权中集体股一般不高于30%,个人股不低于70%,保障成员收益的同时要托底集体收入,以利于村内工作正常开展。

(三)股权变动,集体让利于民。改革初期,大部分成员难以接受“一次确股永久不变”的股权固化模式。为此,县里规定股份经济合作社每5年可调整一次股权,但必须确保“增()人不动股”,即合作社如无增量资产、资金,单股股本额与成员股份不作变动,增减的股权从集体持有的股份中调剂,以发挥集体股的“蓄水池”作用,增强股份权益稳定性。

四、产权改革促进集体经济良性发展

()资源变股权,促进闲散荒地变增收宝地。通过改革,解决了困扰农村集体多年的“四荒”资源管理无序问题,全县清理出2万多亩村内荒片,采取股份合作等形式,与各类市场主体合作开发苗木种植等经营项目,形成了农村集体“边角经济”增收模式。彭集街道后围村共清理、清退、收回非农用荒片300多亩,成员平均量化股权后,统一经营苗木花卉,收益按股分红,年增收10万余元。通过引导成员以家庭承包地入股,实行土地股份合作经营,有了“土地租金+务工报酬+合作分红”三份收入,从根本上解除了土地“细碎化”对劳动力的束缚。一般地块,亩土地流转收入由原来农户之间的40-500元提高到700-1000元,股东可获得一定的红利,留守劳力还可入社务工挣钱。宝泉土地股份合作社将梯门镇西沟流村分散的1400亩山岭薄地连片发展楼桃、石榴、核桃等高效优质林果规模种植,常年需要80多人务工,年人均收入20000余元,采果时600多人,日均工资100多元。

()资金变股金,促进分散投放为精准释放。为破解各类扶持资金分散使用效益低、平均到户发力弱的困局,东平县探索整合政策性扶持资金形成经营性资产,将资产量化到人、确权到户,依靠市场经营壮大体量,形成资产收益共享的新局面。老湖镇西三村为东平湖无地移民村,多年来特种动物散户养殖规模小、风险大、品质差,通过规划先行、政策扶持等方式,整合南水北调移民扶持资金1410万元,建设22000平方米的标准化养殖场,将80%的使用权按面积折股量化给移民成员,由经营大户进场租赁经营,租金由村集体和成员按股共享。接山镇夏谢五村引进泰安客商建设艾沃生态养鸡场,把30万元省财政专项扶贫资金折股量化给219个贫困户,以股金的形式投入养鸡场,贫困户入场就业的同时,享受资金入股分红,实现了精准扶贫、产业扶贫、就业扶贫一体化。

()福利变红利,促进矛盾化解社会和谐。区位优势明显、资产较多的村,改革前集体收益分配主要采取“发福利”方式,如村民的水费、电费、土地机耕费由村集体负担,过年过节给老年人发“红包”等。这种“大锅饭”式的“福利”,既增加了村集体经济负担,又容易造成分配上的不公平,引发部分群众的不满,造成干群关系紧张。改革前,彭集街道后围村每年支付各种福利20多万元。通过改革,变发放福利为按股分利,在确保成员利益理的前提下,促使集体收益分配的公平合理。2016年该村股份经济合作社分红30多万元,每股15元,户均450元。同时,村集体管理入员减少13人,年节省费用8万元

(四)规束变协商,促进乡村治理结构转型。通过改革,农民成为股份经济合作社的投资主体、决策主体和受益主体,有效改善了农村治理结构。为确保集体经济持续健康发展改革初期,提倡村“两委”成员与合作社管理层交叉任职,实现职能互补、平稳过渡。同时厘清党支部,村委会与合作社之间的关系。村“两委”专心从事党务、管理行政事务,合作社专司生产经营。由于农民是合作社成员,是股东,其主人翁意识持续增强,干事创业积极性空前高涨,合作社及成员收益不断提高。村内事务如环境整治、村庄绿化、产业发展等都让农民以成员、股民身份参与其中,村内部分工作也由合作社组织开展,形成了基层党组织和村集体经济组织双重管理新模式。

五、解决问题仍需各级加大工作力度

(一)治理机制不科学影响合作社健康发展。股份合作对成员参与和社务公开提出了更高要求,集体产权股份合作制改革必须与村庄治理架构升级同步。合作社成立后,村委会职能发生重大转变,不再直接经营管理集体资产。随着农村城镇化、社区化,农民居住方式也随之改变,撤村并村、改村建居、村务管理公职化、社会化将提上日程。股改后,如何发挥股东(代表)大会,理事会。监事会作用,将经济管理职能从村委会职能中剥离出来,促使村庄管理“政经分离”;基层党组织如何加强对集体经济组织的领导;乡镇政府、村委会如何对集体经济组织实施监管;怎样经营集体资产,实现保值增值……这都是摆在我们面前的重大课题,需各级多措并举下苦工夫加以破解。

()股权虚拟化致使合作社难以做大做强。集体资产虽然以股权形式量化给成员,表面上产权归属明确了,但由于现阶段股权权能的不完整,这种“虚拟”股权最终没有人格化、物权化,造成所有权主体缺位,成员对发展集体经济仍心有余悸。合作社由少数成员经营管理,带有“虚拟”性质股权的资产容易在其心理上形成“无主”的概念,其责任心势必大打折扣,只有依靠“好人+能人”经营管理来保证集体经济发展。可见,农村集体经济发展困难有其内在体制机制的约束,必须想方设法解除。

(三)股份经济合作社主体地位需法律明确。

改革成立的股份经济合作社,不同于一般市场主体,它作为农村集体内部所有成员共有共享的经济组织,还承载壮大集体经济、兴办公益事业、服务本社成员的职能。尽管东平县制定了《农村股份经济合作社登记管理试行办法》,确定股份经济合作社由工商部门登记注册,但并非长久之计。最好由县级政府给予组织资格认定,但要有法律法规支撑。从现实看,股份经济合作社市场主体地位还不够明确,还没有得到社会认可,还无法同企业、专业合作社等经营主体一样享受信贷等系列政策。建议尽快出台政策法规,最好以法律形式赋予农村集体股份经济合作社合法身份和地位。

()农村集体成员资格界定应由法规支持。目前,各地在农村集体经济组织成员资格界定上主要依据村规民约,法律法规层面还处于空白。建议制定农村集体经济组织成员界定方面的法律法规,形成非农固定收入成员有序退出机制,解决因农村集体经济组织成员身份不明引发的各类矛盾和问题。

注:东平县,隶属于山东省泰安市。东与肥城市毗邻,南与汶上县、梁山县接壤,西部隔黄河与东阿县、阳谷县,河南省台前县相望,北与平阴县搭界。辖14个乡镇、街道办事处:东平街道、州城街道、彭集街道、沙河站镇、老湖镇、银山镇、斑鸠店镇、接山镇、大羊镇、梯门镇、戴庙镇、新湖镇、商老庄乡、旧县乡。面积1343平方公里,人口78万人(2009年)。

东平县地势东北高、西南低,境内拥有多种地貌类型,山地、丘陵、平原、洼地、湖泊、河流兼而有之。气候属温带季风型大陆性气候,具有四季分明的特点。境内有18条河流,主要有黄河、大汶河、汇河、金线河等。境内的东平湖为山东省第二大淡水湖,该湖为"水泊梁山"的仅存水域。

东平县旅游景点有白佛山石窟造像、洪顶山摩崖刻经、司里山摩崖造像、青峰山摩崖造像、理明窝摩崖造像,京杭大运河东平段,腊山国家森林公园、稻屯洼国家城市湿地公园,东平湖景区,北桥墓群、梁氏墓群、腊山古建筑群、沟坝遗址、王村墓群、百墓山墓群等。

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